解读我国公民享用大众传播资源的宪法保障


宋小卫

（中国社会科学院新闻与传播研究所 北京 100026）

　　内容摘要：接近和享用大众传播资源*，是现代社会成员普遍享有的一种行为自由与精神自由，它所体现和满足的人类需要，蕴涵了基本人权和多种宪法权利的基本诉求。对于公民“寻求、接受和传递各种信息和思想”的自由权利，国家做为责任主体既应有所不为，也要有所作为，尤其应在促进大众传播的普遍服务，满足公民对大众传播资源的基本需求方面提供支持与保障。从这一角度重新解读我国宪法第22条的有关内容，就应该注意其中所蕴含的保障公民接近和享用大众传播资源的积极态度和立法取向。
　　关键词：公民 大众传播 宪法 保障

　　宪法是国家的根本大法，规定了国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。所有的公民、组织和机构，尤其是各级国家机关，都必须以宪法为根本的活动准则，维护宪法的尊严，支持宪法的实施。
我国宪法第37条第1款和第3款规定：公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。这里提到的人身自由，是公民参加社会生活和享受其他合法权益的基础，自然也是个人接近与享用大众传播资源?的必要前提和条件。另一方面，以大众传播为对象的视听阅读，本身也是现代社会成员人身自我支配的一种特定状态和重要形式，是人们在自由时间中普遍选择的一种行为自由与精神自由。任何国家机关、组织和个人，都不应以任何形式对公民接触和享用大众传播资源的人身自由予以非法的剥夺或限制。
　　只有在某些特殊情况下，比如履行法定的职业义务(1)，或因违法而被限制人身自由(2)，法律才允许对公民利用大众传播资源的行为（人身自由）施加某些强制性的限制。
　　但即便是对狱中服刑的罪犯，也只能依法限制，而不是完全剥夺和取消其接触、使用大众传播的机会。上世纪50年代以后，国际社会先后形成的一系列有关囚犯权利问题的国际协议或公约规定，囚犯人权的内容之一，就是“同外界接触权”，即不应将囚犯完全隔离于外部世界，而应注意培养罪犯适应社会的能力，以便今后能够融入正常的社会生活。因此，囚犯应获准在必要监视下，以通信或接见方式，经常同亲属和有信誉的朋友联络，同时，还应允许囚犯阅读报章杂志和特种机关出版物、收听无线电广播，以使他们能够经常获知比较重要的新闻，获得健康的文化娱乐。比如，1955年第一届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的人权约法《囚犯待遇最低限度标准规则》第39条明确规定：
　　囚犯应该以阅读报章杂志和特种机关出版物、收听无线电广播、听演讲或以管理单位核准或控制的类似方法，经常获知比较重要的新闻。(3)
国际人权法确认的上述囚犯权利原则，在我国的法治实践中亦有所体现。我国发表的第一份人权白皮书——《中国的人权状况》指出：
　　中国的罪犯在服刑期间可以阅读报刊书籍，可以看电视，听广播，参加有益于身心健康的文娱活动。
国务院新闻办公室在其发表的《中国改造罪犯的状况》第2部分“依法保障罪犯的权利”和第3部分“对罪犯的感化”也介绍说：
　　罪犯可以阅读报刊书籍、听广播、看电视，了解国内外大事，与外部对社会保持一定联系。
　　监狱、劳改场所均设有图书室、阅览室，备有政治、文化、文学、科技等书籍和各类报刊，供罪犯阅读，同时允许罪犯自费订阅报纸、杂志。
这种针对服刑人视听阅读自由的关照与保留，体现了我国惩罚与教育相结合的刑事政策和社会主义法治的人道主义原则。同时也说明，在现代文明社会中，接近与享用大众传播资源，实在是一般社会成员不可或缺的基本权利与自由。(4)
　　当然，对大众传播资源的享有和使用，其价值，绝不仅仅体现为一种行为与人身的自由。事实上，它所体现和满足的人类需要，蕴涵了基本人权和多种宪法权利的利益诉求。宪法第35条关于公民有言论、出版自由的规定，第41条有关公民对国家机关及其工作人员提出批评和建议的权利的规定，第46条第1款有关公民受教育权的规定和第2款国家培养青少年和儿童德智体全面发展的规定，第47条有关公民进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动自由的规定等等，所有这些基本自由和权利的行使，都与公民能够利用的大众传播资源和实际享有的媒介消费权益有着密切的关系。正是因为认识到包括大众传播在内的信息交流对个人与社会的生存、发展的特别重要性，联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》在其第19条中申明：
　　人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由；和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。
1966年经联合国大会决议产生的《公民权利和政治权利国际公约》(5)又对上述自由权利的内涵及其法律保护的范围作出了更明确的宣示。该公约第19条规定：
　　1．人人持有主张而不受干涉。
　　2．人人享有表达自由；该权利应当包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由，不论国界，也不论口头的、书面的或者是印刷的，采取艺术形式，或者是通过他所选择的任何其他媒介。
　　3．本条第2款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但是，这些限制必须，是由法律所规定的并且为下列所需：
　　(1)尊重他人的权利或者是名誉；
　　(2)保障国家安全或者是公共秩序，或者是公共健康或道德。(6)
　　不难理解，随着大众传播的普及和发展，要想在现实生活中兑现《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》明示的上述自由，就越来越需要对公民享用大众传播资源的自由和权利给予必要的支持和保护。这是因为，在当代社会，大众传播是人们寻求、接受、传递信息和思想，共享社会文化资源的重要渠道和普遍需要。(7)同时也是公众参与国家政治进程和社会发展不可或缺的条件。
　　值得注意的是，在《公民权利和政治权利国际公约》问世23年之后，联合国大会在其通过的《儿童权利公约》（1989年）中，不仅再次重申了《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》所确认的寻求、接受、传递消息和思想的自由权利，(8)而且另设专条强调了国家作为责任主体,应更加积极地促进大众媒体充分满足儿童的交流需求。该公约第17条规定：
　　缔约国确认大众传播媒介的重要作用，并应确保儿童能够从多种的国家和国际来源获得信息和资料，尤其是旨在促进其社会、精神和道德福祉和身心健康的信息和资料。为此目的，缔约国应：
　　（ａ）鼓励大众传播媒介本着第二十九条的精神散播在社会和文化方面有益于儿童的信息和资料；
　　（ｂ）鼓励在编制、交流和散播来自不同文化、国家和国际来源的这类信息和资料方面进行国际合作；
　　（ｃ）鼓励儿童读物的著作和普及；
　　（ｄ）鼓励大众传播媒介特别注意属于少数群体或土著居民的儿童在语言方面的需要；
　　（ｅ）鼓励根据第十三条和第十八条的规定制定适当的准则，保护儿童不受可能损害其福祉的信息和资料之害。(9)
　　《儿童权利公约》的上述规定，一方面昭示了良好的大众传播环境对儿童健康成长的价值和意义（当然，它对所有成年人的“社会、精神、道德福祉和身心健康”也勿庸置疑地具有重大价值和意义），另一方面，也反映了国际社会对于“寻求、接受和传递各种信息和思想的自由”这一基本人权的认识，已随着社会传播的物质条件和交流理念的变化有所进化和拓展。
　　在《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》中，“寻求、接受和传递各种信息和思想”的权利，是一种“不受……干涉”的自由，这种自由要求国家和其他义务人抑制自己的作为，避免采取可能侵扰它们的行动而妨碍其享有和行使。
　　《儿童权利公约》则进一步强调了国家主动作为的义务和责任，要求国家积极动用其资源，为儿童能够切实享有“寻求、接受和传递各种信息和思想的自由”，创造有利的大众传播环境和条件。
这一变化说明，人们日益清醒地认识到，人类交流和表达需要的满足，仅凭享有防御性的消极自由，还是不够的。任何一个自由的交流者和表达者，如果缺乏必要的物质手段、沟通能力和社会条件，他所享有的自由权利，就可能是一种权能意义上的享有而难以被充分地行使，这种有权享有，无力享用的自由，仍然是一种自由中的不自由。
因此，如果以更真诚、更具建设性的态度对待公民“寻求、接受和传递各种信息和思想”的自由权利，则国家做为责任主体既应有所不为，也要有所作为，尤其要在促进大众传播的普遍服务，满足公民对大众传播资源的基本需求方面有所作为。
　　从这一角度解读我国宪法第22条的有关内容，就应该注意其中所蕴含的保障公民接近和享用大众传播资源的积极态度和立法取向。
　　宪法第22条第1款规定：
　　国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。
　　该条款中提到的新闻广播电视事业、出版发行事业，都属于提供精神文化产品和传播服务的大众传播事业。
　　该宪法条文的内容，是在1982年修改宪法时新增加的。当时的宪法修改委员会副主任彭真，在其所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中，对此有以下的说明：
江苏省苏州市人民政府


苏州市人民政府令第57号


　　《苏州市建筑施工噪声污染防治管理规定》已经2004年6月23日市政府第30次常务会议讨论通过，现予发布。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长　杨卫泽
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00四年七月一日

苏州市建筑施工噪声污染防治管理规定




　　第一条　为防治建筑施工噪声污染，保护和改善生活环境，保障人体健康，根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国建筑法》等法律、法规，结合本市实际，制定本规定。


　　第二条　本规定所称建筑施工噪声，是指房屋建筑、市政基础设施、水利（水务）设施、线路管道及设备安装和非家庭建筑装饰等建设工程的新建、改建、扩建和拆除过程及相关装卸活动中产生的干扰周围生活环境的声音。
　　本规定所称建筑施工噪声污染，是指所产生的建筑施工噪声超过国家规定的建筑施工噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。


　　第三条　本市城市市区内，从事本规定第二条第一款规定的建筑施工活动和建筑施工的装卸活动，以及对进行上述活动中产生的噪声实施监督管理，适用本规定。
　　因从事建筑施工职业工作而受到噪声污染的劳动防护，不适用本规定。


　　第四条　市和县级市、区环境保护行政主管部门，对本行政区域内的建筑施工噪声污染防治实施统一监督管理。
　　县级以上人民政府的建设、公安、市政公用、交通、水利（水务）等行政主管部门根据各自职责，协同实施本规定。
　　县级以上人民政府实行行政处罚权相对集中后，规定由城市管理行政执法主管部门负责查处建筑施工噪声污染违法行为的，从其规定。


　　第五条　各级人民政府应当将建筑施工噪声污染防治工作纳入环境保护规划，并采取有利于噪声环境保护的经济、技术政策和措施，鼓励和支持建筑施工噪声污染防治的科学研究、技术开发，推广先进的防治技术和普及防治建筑施工噪声污染的科学知识。
　　各级人民政府对建筑施工噪声污染防治工作做出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰奖励。


　　第六条　任何单位和个人都有保护声环境的义务，并有权检举和控告造成建筑施工噪声污染的行为。
　　环境保护行政主管部门或者有管辖权的城市管理行政执法主管部门应当向社会公布建筑施工噪声污染投诉电话等投诉途径，接到投诉后应当及时进行现场处理。


　　第七条　建设单位或者建设项目的业主应当办理建设项目环境影响评价的审批手续。
　　建设单位或者建设项目的业主应当根据国家工程建设工期定额，合理确定建设工期，提出施工期间建筑施工噪声污染防治方案。
　　建设项目环境影响评价未经批准，不得开工建设。


　　第八条　施工单位应当有企业环境保护工作机构或者工作人员，建立建筑施工噪声污染防治管理制度。
　　施工单位的法定代表人全面负责企业的建筑施工噪声污染防治工作；项目负责人具体负责建设项目的建筑施工噪声污染防治工作；专（兼）职环境保护工作人员具体实施施工现场的建筑施工噪声污染防治。


　　第九条　施工单位应当根据建筑施工噪声污染防治方案，按照建设项目的性质、规模、特点和施工现场条件、施工所用机械、作业时间安排等情况，采取相应的建筑施工噪声污染防治措施，并保持防治设施的正常使用。
　　建筑施工噪声污染防治所需费用列入建设工程造价的预算和决算。


　　第十条　施工单位应当在建设项目工程开工以前，按照下列程序向工程施工所在地的环境保护行政主管部门办理建筑施工场地排污申报登记手续：
　　（一）领取《建筑施工场地排污申报登记表》等申报材料；
　　（二）按照申报要求填写《建筑施工场地排污申报登记表》并加盖单位公章后，随附建筑施工噪声污染防治措施以及其他相关附件，提交环境保护行政主管部门；
　　（三）环境保护行政主管部门对受理的申报材料进行核实，并在收到施工单位提交齐全的申报材料之日起3个工作日内签署意见，告知施工单位。


　　第十一条　施工单位应当在建筑施工工地显著位置悬挂《建筑施工现场环境保护》标牌，载明工程项目名称、施工单位名称、施工单位负责人姓名、工程起止日期、建筑施工污染防治措施和联系电话等事项。


　　第十二条　施工单位在施工过程中应当严格实施建筑施工噪声污染防治方案，合理布局和使用施工机械，妥善安排作业时间。
　　施工中应当使用低噪声的施工机械和其他辅助施工设备。
　　施工中禁止使用国家明令淘汰的产生噪声污染的落后施工工艺和施工机械设备。


　　第十三条　提倡施工单位使用低噪声的先进技术、先进工艺、先进设备和新型建筑材料。


　　第十四条　鼓励施工单位使用预拌商品混凝土。
　　苏州市区及县级市人民政府所在地的镇区范围内，建筑施工应当使用预拌商品混凝土。


　　第十五条　城市市区内，施工中向周围环境排放建筑施工噪声的，应当符合国家规定的建筑施工噪声排放标准。建筑施工噪声超过国家排放标准的，依法按照排放噪声的超标声级向环境保护行政主管部门缴纳超标准排污费。
　　施工单位缴纳的超标准排污费可计入施工成本。


　　第十六条　禁止在城市市区夜间进行产生噪声污染的建筑施工作业。但抢修、抢险作业除外。
　　确因生产工艺要求或者其他特殊需要必须连续作业的，或者因道路交通管制需要在夜间装卸建筑材料、土石方和建筑废料的，施工单位应当取得当地环境保护行政主管部门夜间作业证明。
　　医院、养老机构等噪声敏感建筑物集中区域内的建筑施工，施工单位应当合理安排工程进度，减少夜间施工作业。


　　第十七条　施工单位确需夜间作业的，应当提前5个工作日，向当地环境保护行政主管部门提出夜间作业申请和方案。
　　环境保护行政主管部门应当自受理申请2个工作日内，向施工单位出具夜间作业证明或者不予出具夜间作业证明的书面通知。
　　施工单位夜间施工应当确定合理的作业时间。连续运输、浇灌混凝土的夜间作业，一般一次不得超过2个昼夜。装卸其他建筑材料、土石方和建筑废料不得超过当日24点。


　　第十八条　实施夜间作业的施工单位，必须于夜间作业2日前将准予夜间作业证明悬挂于施工现场显著位置予以公告。


　　第十九条　“高考”、“中考”前15日内及考试期间等特殊期间，禁止一切产生噪声的建筑施工夜间作业。
　　“高考”、“中考”考试期间，考场所在单位及其周边100米范围内的建筑场地，昼间停止一切产生噪声的施工作业。


　　第二十条　公安机关应当根据实际情况确定施工单位的建筑材料、土石方和建筑废料的运输道路或者行驶区域。
　　重点工程、大型工程的土石方施工阶段，确因运输量大或者工期限制等特殊原因，可以向公安机关申请办理装卸车辆的昼间通行证。


　　第二十一条　环境保护行政主管部门或者有管辖权的城市管理行政执法主管部门应当依法对管辖范围内施工单位排放的建筑施工噪声进行检查、监测。被检查的施工单位有关人员应当如实反映情况，并提供必要的资料。检查结束，被检查的施工单位项目负责人员和检查人员应当在现场检查记录上签字。


　　第二十二条　违反本规定的行为，有关法律、法规和规章已有处罚规定的，从其规定。法律、法规和规章未作出规定的，按照本规定处罚。
　　施工单位受到行政处罚或者表彰奖励的信息，记入苏州市企业信用信息系统向社会公示。


　　第二十三条　产生建筑施工噪声污染的施工单位，有下列行为之一的，责令施工单位限期改正；逾期不改正的，处500元以上1万元以下罚款：
　　（一）违反本规定第八条的规定，施工单位无环境保护工作机构或者工作人员，未建立建筑施工污染防治管理制度的；
　　（二）违反本规定第九条第一款的规定，施工单位未按照建设项目的性质、规模、特点和施工现场条件、施工所用机械、作业时间安排等情况，采取相应的建筑施工噪声污染防治措施的；
　　（三）违反本规定第十一条的规定，施工单位未在建筑施工工地显著位置悬挂载明规定事项的《建筑施工现场环境保护》标牌的。


　　第二十四条　施工单位有以下行为之一的，责令立即改正，可以处警告或者1000元以上3万元以下罚款：
　　（一）违反本规定第十二条第三款的规定，施工单位使用国家明令淘汰的落后施工工艺和施工机械设备产生噪声污染的；
　　（二）违反本规定第十四条第二款的规定，产生噪声污染的；
　　（三）违反本规定第十九条第二款的规定，施工单位在禁止施工期间和范围内进行施工的。


　　第二十五条　违反本规定第十六条第二款、第十七条第三款、第十九条第一款的规定，施工单位未持夜间作业证明擅自夜间施工，或者夜间作业超过规定时限，或者在特殊期间实施夜间施工的，责令立即改正，可以处5000元以上5万元以下罚款。


　　第二十六条　违反本规定第十八条的规定，施工单位未尽公告义务的，责令限期改正，可以处500元以下罚款。


　　第二十七条　妨碍、阻挠环境保护行政主管部门和其他依法行使环境噪声监督管理的部门及其行政执法人员执行公务，违反治安管理规定的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第二十八条　环境保护等行政主管部门对依法受理的施工单位的申请，未按照法律、法规或者规章规定的期限和要求处理的，或者未以书面形式告知申请单位办理结果的，视为同意，并承担由此产生的法律责任。


　　第二十九条　受到建筑施工噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害人停止侵害；造成损失的，依法赔偿损失。


　　第三十条　建筑施工噪声污染防治监督管理人员未依法履行监督管理职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关责令改正；情节严重的依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第三十一条　本规定所称夜间是指晚22点至晨6点之间的期间。


　　第三十二条　本办法所称“高考”是指全国普通高校招生统一考试；“中考”是指高中段学校招生统一考试。


　　第三十三条　本规定自2004年8月1日起施行。