政府采购中的回避制度

作者：谷辽海
论文来源：中国经济时报
发表时间：2005年6月10日

政府采购中的回避制度，根据现行法律规定，是指采购人员及其相关人员在政府采购活动中，与供应商有利害关系的，必须主动请求回避或者根据当事人供应商的申请，采购主体依法予以替换，由他人履行职务的一种法律制度。

为保证政府采购交易过程和交易结果的公平和公正，充分保护政府采购当事人的合法权益，我国《政府采购法》第十二条建立了回避制度。这是我国首次在公共采购领域里提出了回避的概念。

回避制度源于司法程序，在行政执法程序中也广泛运用，但我国的《招标投标法》未对此做出任何规定。政府采购法在总则这一章节里对回避问题作了强制性的规定，其重要性是不言而喻的。虽然有了明确的法律规范，但两年来的实际执行效果并不乐观。分析其原因，笔者认为，我国的政府采购回避制度主要存在以下问题。

现行法律未能清楚界定需要回避的采购人员。在具体的政府采购过程中，采购项目往往都是由许多工作人员共同来完成的。其中有负责项目和预算审批的，有制作招标采购文件的，有发布采购信息的，有审核供应商资格和采购文件的，等等。在这些过程中，往往有许多相互联接的环节，知悉采购项目详情的工作人员有很多，法律所规范的“采购人员”是指经手哪些环节的呢？具体又包括哪些人员呢？法律虽然对需要回避的“相关人员”进行了罗列，如：招标采购中评标委员会的组成人员，竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员，询价采购中询价小组的组成人员等。

但这种例举立法一方面没有对概念的内涵进行阐述，另一方面没有穷尽必须回避的人员。况且，也仅仅从外延上说明了“相关人员”。让人更为遗憾的是，具体负责操办采购项目，且对采购结果有着重要影响的“采购人员”，政府采购法无任何内涵和外延的立法解释。我们都知道，完成一次政府采购项目有许多环环相扣的链，参加竞争的往往也有许多供应商，不论采取那种采购方式，采购人员与供应商一对一进行交易的场合是较少发生的。可见，现行法律没有全部涵盖回避人员。

回避事由中的“利害关系”至今尚无立法解释。众所周知，“利害关系”本身的内涵极其丰富。我们每个人都生活在现实的社会，始终处于各种利害关系中，离开了这种利害关系，谁都无法生存。因此，每个人所处的社会关系本质上就是利害关系。比如同学、同乡、师生、战友、校友、同事、血亲、姻亲等社会关系，在具体的政府采购活动中，都可能会发生在采购人员和供应商之间。如果将这些社会关系都列为回避缘由，如果将所有的利害关系都纳入回避缘由，可能导致采购主体中没有一个符合法律规定的采购人员来经办采购项目。

由于法律没有对“利害关系”进行界定，导致许多供应商无法有效提出回避申请。那么如何理解采购人员及其相关人员与供应商有“利害关系”呢？笔者认为，所谓的利害关系，是指对政府采购项目的中标结果或者成交结果具有直接影响的人员。《政府采购法》在对“利害关系”的内涵进行界定的同时，还应指出“利害关系”的外延，可将我国三大诉讼法中有关“回避”的法律规定移植到政府采购法律制度中。在确定“利害关系”为回避前提条件下，进一步详细列举回避的法定情形。

现行法律没有明确回避的受理机关和程序。回避分为自行回避、申请回避和指令回避三种形式。在三种回避的形式中，由什么样的机关来主管，我国的政府采购法和财政部的相关行政规章都没有规定。实践中，回避的受理机关分别有采购人、集中采购机构和以营利为目的社会中介代理机构。采购人员自行回避的受理机关一般不会产生异议，通常为其所在单位。指令回避、相关人员的自行回避、供应商的申请回避，这些回避形式，由什么样的机关来决定，回避的复议申请又该向什么样的受理机关提出，我国的政府采购法应该明确。此外，笔者认为，法律还应该明确规定，政府采购活动开始时，采购主体应告知当事人有申请回避的权利和回避申请的期间，当事人必须在此期间提出回避申请。

现行法律没有规定采购主体负责人和主管机关负责人的回避制度。采购人员及相关人员在政府采购过程中虽经手、承办具体的采购项目，都能够或多或少影响采购结果，但对于重大事项往往无权决定，对于预中标或成交结果通常不能起决定作用。而享有权力的又不是“采购人员”和所谓的“相关人员”，比如采购主体业务部门负责人、行政首长、主管部门的上司等。这些人员虽不具体操作采购项目，但对政府采购交易过程和交易结果有着直接的影响，且都是举足轻重的。从某意义上来说，这些人员的回避相对于采购人员的回避显得更为重要。

此外，在实际的采购活动中，采购主体的预中标、成交结果还需要经过政府采购监督机关的审批。审批机关的承办人和负责人不是采购人员，不属于现行法律所规定的回避情形，但却直接影响着采购结果。故笔者认为，我国的政府采购法非常有必要建立采购主体负责人和主管机关负责人的回避制度。（７）

（注：本文作者为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）


公安部


公安机关人民警察着装管理规定


中华人民共和国公安部令

第54号《公安机关人民警察着装管理规定》（修订）已经2000年8月8日公安部部长办公会议通过，现予发布，自2000年10月1日起施行。

公安部部长 贾春旺

二○○○年八月二十八日



第一条
为了加强公安队伍正规化建设，规范公安机关人民警察着装行为，树立人民警察良好形象，根据《中华人民共和国人民警察法》《公安机关督察条例》的有关规定，制定本规定。

第二条
公安机关人民警察（以下简称民警）着装，是指公安机关在编在职的民警按照规定，穿着全国公安机关统一的制式服装。

第三条 下列民警工作时间应当着装：


（一）县（市）公安局、城市公安分局的民警；


（二）直辖市公安局、省辖市（地）公安局（处）直接从事督察、户政、治安、巡逻、防暴、监所管理、交通管理、出入境管理等工作的民警；


（三）省、自治区公安厅直属直接从事监所管理、高速公路交通管理等工作的民警；


（四）公安部直属出入境边防检查总站的民警；


（五）各级公安机关直接从事信访工作的民警。

第四条
除处置重大紧急事件或者参加重大活动外，第三条规定以外的民警工作时间不着装。

第五条 民警有下列情形之一的，不得着装：


（一）执行侦查、警卫等特殊任务或者从事秘密工作不宜着装的；

（二）工作时间非因公外出的；

（三）女民警怀孕后体型发生显著变化的；


（四）因涉嫌违法违纪被停止执行职务、接受审查或者被禁闭的；

（五）其他不宜或者不需要着装的情形。

第六条
民警辞职、调离公安机关或者被辞退、开除公职的，不得着装。

第七条
民警着装时，应当按照规定配套穿着，不同制式警服不得混穿。


（一）执勤、训练、劳动、抢险救灾、处置突发性事件、执行追捕等任务时，通常着执勤服、作训服。其他场合通常着常服，也可以着执勤服。


（二）着常服、执勤服时，内着衬衣，扎系制式领带。


外着制式衬衣时，衬衣下摆扎系于裤腰内，并扎系制式腰带。着长袖衬衣时，扎系制式领带；着短袖衬衣时，可以不扎系领带。


三级警监以上警衔的民警，着白色衬衣、扎系深蓝色领带。一级警督以下警衔的民警中，从事交通管理工作的民警着浅蓝色衬衣、扎系深蓝色领带，其他民警着铁灰色衬衣、扎系浅灰色领带。


（三）着多功能服附内胆时，内着衬衣、冬常服；不附内胆时，内着衬衣、春秋常服或者执勤服。


（四）着常服、执勤服时，佩戴硬肩章。着作训服或者外着制式衬衣时，佩戴扣式软肩章。着多功能服时，佩戴套式软肩章。


（五）除工作需要或者其他特殊情形外，应当着制式皮鞋、胶鞋。


（六）参加授衔、宣誓、阅警等重大仪式或者外事活动时的着装，按照主管（主办）单位规定执行。

第八条
民警着装时，除在办公区、宿舍内或者其他不宜戴警帽的情形外，应当戴警帽。


（一）着常服、多功能服或者外着制式衬衣时，男民警戴大檐帽，女民警戴翻檐帽。着作训服时，戴警便帽。着执勤服时，可以戴警便帽，也可以男民警戴大檐帽，女民警戴翻檐帽。


（二）戴大檐帽、翻檐帽、警便帽时，帽檐前缘应当与眉齐高。大檐帽饰带应当并拢，并保持水平。戴冬帽时，护脑下缘应当距眉一至三指。


（三）进入室内时，通常脱帽并将其挂在衣帽钩上（帽徽朝下）。无衣帽钩时，立姿可以将警帽用左手托夹于左腋下（帽顶向体外侧，帽徽朝前）；坐姿可以将警帽置于桌（台）前沿左侧或者用左手托放于左侧膝上（帽顶向上，帽徽朝前）。


在宿舍内时，警帽应当统一放置在衣帽架或者床铺被褥上。


（四）驾驶或者乘坐摩托车时，应当戴警用头盔。

第九条
民警着装时，应当按照规定缀钉、佩戴警衔标志、警号、胸徽、帽徽、领花、臂章等。警号佩戴于外衣左胸处，胸徽佩戴于外衣右胸处，臂章佩戴于外衣左臂处。不得佩戴其他与人民警察身份或者执行公务无关的标志。

第十条 民警着装时，应当严格遵守下列规定：

（一）不得警服与便服混穿；


（二）不得歪戴警帽，不得披衣、敞怀、挽袖、卷裤腿。常服内着毛衣（衫）或者衬衣内着内衣时，毛衣（衫）、内衣不得外露；


（三）不得在外露的腰带上系挂钥匙或者饰物；


（四）不得赤脚穿鞋或者赤足。男民警鞋跟不得高于三厘米，女民警鞋跟不得高于四厘米；


（五）不得系扎围巾，不得染指甲、留长指甲，不得染彩发、化浓妆、戴首饰；


（六）男民警不得留长发、大鬓角、卷发（自然卷除外）、剃光头或者蓄胡须，女民警发辫不得过肩；


（七）除工作需要或者眼部有严重伤疾外，不得戴有色眼镜。

第十一条
民警着装时，应当举止文明。不得边走边吃东西、扇扇子；不得背手、袖手、插兜、搭肩、挽臂、揽腰；不得嬉笑打闹、高声喧哗；不得席地倒卧。

第十二条
民警着装时，不得在公共场所以及其他禁止吸烟的场所吸烟；除参加重大礼仪性活动需要外，不得在公共场所饮酒；非因工作需要，不得进入营业性娱乐场所。

第十三条
民警着装时，应当随身携带公安机关统一制发的民警专用身份证件。

第十四条
民警着装执行公务时，应当按照规定携带必要的警械装备。

第十五条
两名以上民警着装徒步巡逻执勤或者外出时，应当两人成行、三人成列，威严有序。

第十六条
民警应当爱护和妥善保管警服、警衔标志、警号、胸徽、帽徽、领花、臂章等，不得变卖、出租、抵押、伪造、变造或者擅自拆改，不得赠送、转借给非民警人员。

第十七条
民警季节换装的时间由各省、自治区、直辖市公安厅、局规定。

第十八条
对违反本规定的民警，由县级以上公安机关督察部门依照《公安机关督察条例》等规定进行纠察和处理：


（一）情节轻微的，可以当场进行批评教育和纠正；


（二）情节严重、影响恶劣的，或者拒绝、阻碍督察人员执行现场督察工作任务的，可以扣留其证件，并向其所在单位开具《公安督察通知书》，必要时，可以带离现场进行审查教育。

第十九条
违规者所在单位收到《公安督察通知书》后，应当对违规者进行批评教育并责令其写出书面检查，扣发当月岗位津贴；对再次违规者，应当在本级公安机关范围内予以通报，并取消当年参与评功授奖资格；对屡教不改或者造成严重后果的，应当在公务员年度工作考核时评定为不称职档次，给予辞退、行政处分或者降低警衔、取消警衔等处理，并取消所在单位集体和主管领导当年参与评功授奖资格。


违规者所在单位应当及时向发出《公安督察通知书》的上级公安机关书面报送处理结果。

第二十条
本规定适用于全国各级公安机关、铁路、交通、民航、林业系统公安机关和海关侦查走私犯罪公安机构及其人民警察。

第二十一条
国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察，人民法院、人民检察院的司法警察着装，参照本规定执行。

第二十二条 本规定由公安部政治部负责解释。

第二十三条 本规定自2000年10月1日起施行。