摘要: 本文结合中国社会转型时期对行政公益诉讼制度的现实需求，通过分析行政私益诉讼案例，提出推动行政公益诉讼的切实可行的路径选择是：以行政审判权的能动运行为基本方法，以“自然法”与“实在法”的契合为司法哲学，以审判权的能动运行促进行政公益诉讼制度的建构。

　　关键词: 行政诉讼 私益诉讼 公益诉讼 能动司法


　　在我国，行政公益诉讼并不是一个法律用语。对于为什么我国的行政诉讼法没能建构真正的行政公益诉讼制度，法学界观点纷纭。如何解决当下的“国法”没有行政公益诉讼制度，而“天理和人情”又要求司法回应公益诉讼的矛盾？本文从三起具有公益诉讼性质的民事行政关联诉讼典型案例的审判过程、审理结果和审判经验的实证分析入手，结合中国社会转型时期对行政公益诉讼制度的现实需求，在论析行政公益诉讼制度建构的理念价值的同时，探讨以审判权的能动运行促进和推动行政公益诉讼制度建构的司法路径，以期对我国行政诉讼法立法的修改完善有所裨益。本文所讨论的法理学问题是：一是从事行政审判的法官在审理案件过程中如何对在私益诉讼中凸显出的社会公益诉求进行法律识别；二是从事行政审判的法官选择什么样的路径和方法来应对和处理行政诉讼中涉及社会公益诉求的各种社会矛盾；三是从事行政审判的法官在缺乏公益诉讼制度的情况下，是否应当承担“自然法”宣示者的社会责任；四是法官对于行政诉讼中私益与公益交织在一起的特殊情形如何进行法律适用；五是在中国转型社会的现阶段行政公益诉讼制度建构的路径选择中法官应当起到怎样的引领作用。

　　一、典型案例的启示与思考

　　近十年来，我国关于行政公益诉讼的理论研究和实践探索虽然取得较为丰硕的成果，但未能透过行政法官的审判实践经验来研究行政公益诉讼规则设计和制度建构。本文选择的典型案例来源于武汉市汉阳区人民法院民事一审和武汉市桥口区人民法院行政一审、武汉市中级人民法院行政二审均已审结的三起民事行政关联诉讼案件。这三起典型案例的起诉者均为居住在武汉市汉阳区的公民马长松。马长松是武汉市园林局下属国营汉阳渔场的职工，同时也是该渔场龙阳湖渔业养殖承包人。龙阳湖位于武汉市汉阳区，是武汉市人民政府特许从事渔业养殖的面积较大的湖泊。2004年，原告马长松与国营汉阳渔场经协商一致后签订了渔业养殖承包协议，并开始承包养鱼。但养殖经营却并不顺利。由于龙阳湖附近大部分企业的生产污水、居民生活污水和地面径流污水均未经处理而直接向湖内排放，加上渔业养殖大量使用人工饲料和消毒药水等多种污染，造成湖水大面积污染，经常发生死鱼现象，最后龙阳湖的水质达到劣五类水体污染标准，凡投放的鱼苗立即死亡，根本无法从事渔业养殖。马长松承包后所投入的资金几乎全部损失，经济损失经过鉴定有239万元之巨。面对因水污染所造成的经济损失，马长松选择龙阳湖附近正在排污的大型企业武汉卷烟厂作被告，向法院提起环境污染侵权民事诉讼，请求法院依法判令被告承担因环境污染造成其渔业养殖的全部经济损失。在民事诉讼过程中，由于民事诉讼证据难以确定环境污染多因一果的赔偿责任，原告马长松与其代理律师为了确保民事诉讼私益目的实现，试图通过提起行政诉讼收集民事环境侵权责任的证据。马长松将武汉市环境保护局和武汉市水务局告上法庭，请求法院依法判决其履行防治和防护龙阳湖水污染的法定职责并附带赔偿因行政不作为而造成的经济损失2元。

　　案例一：原告马长松诉被告武汉卷烟厂、武汉市水务集团有限公司、武汉市城市排水发展有限公司、武汉市城市建设基金管理办公室、武汉市城市建设投资开发集团有限公司环境污染侵权损害赔偿纠纷案。一审法院案号为武汉市汉阳区人民法院(2007)阳民二初字第43号。一审法院审理结果是裁定准予撤诉。

　　案例二：原告马长松诉被告武汉市环境保护局履行法定职责附带行政赔偿案。一审法院案号为武汉市桥口区人民法院(2007)桥行初字第27号，一审法院审理结果是裁定驳回起诉。上诉人马长松不服判决上诉至武汉市中级人民法院，二审法院案号为武汉市中级人民法院(2008)武行终字第24号，二审法院审理结果是裁定准予撤回上诉。

　　案例三：原告马长松诉被告武汉市水务局履行法定职责附带行政赔偿案。一审法院案号为武汉市桥口区人民法院(2007)桥行初字第28号。一审法院审理结果是裁定驳回起诉。上诉人马长松不服判决上诉至武汉市中级人民法院，二审法院案号为武汉市中级人民法院(2008)武行终字第33号。二审法院审理结果是裁定准予撤回上诉。

　　(一)审判过程：私益诉讼隐含公益诉求带来的诸多问题

　　马长松提起的民事侵权赔偿纠纷案件在一审法院的审理过程并不顺利，法官在案件审理过程中发现很多问题：

　　首先，证据规则和举证责任分配问题。虽然在民事环境污染侵权诉讼案件审理中实行举证责任倒置，但本案中的水质污染是多因一果所致，被告武汉卷烟厂拿出了行政机关颁发的排污许可证和污水处理达标检测报告辩称龙阳湖的水质污染与己无关，同时辩称龙阳湖周边还有几十余家企业事业单位生产污水和几十万户居民的生活污水都在向龙阳湖直接排放，原告马长松应当去起诉其中没有排污许可证或污水处理不达标的企业事业单位和负责生活污水处理的部门。原告马长松就此追加负责当地生活或污水处理的武汉市水务集团有限公司等四家国有企业作为本案民事侵权赔偿诉讼的共同被告。然而，被追加的四个共同被告均辩称其虽然负有处理生活污水的责任，但他们是靠政府财政拨款和水费收取来进行城市生活污水处理的，因为没有经费保障无法履职的应当免责。另外，五被告均辩称雨雪天地面径流的污染源以及马长松自己承包渔业养殖过程造成的环境污染同样也是造成水质污染的多种原因之一，这个污染原因不能由他们承担赔偿责任。对于多因一果的环境侵权情况如何划分环境污染的民事侵权赔偿责任？在民事诉讼证据规则规定环境侵权举证责任倒置但举证证据难以证明待证事实的情况下，法官如何再次分配举证责任？

　　其次，环境污染责任划分技术鉴定困难问题。对大面积湖泊水体环境污染原因的相关鉴定证据的技术含量要求很高，且现在还没有环境侵权的鉴定标准。环境侵权责任鉴定所需高昂的鉴定费用究竟由谁来承担？对于提供了政府行政机关依合法程序颁发的排污许可证及污水处理达标检测报告的企业是否可以认定其免责？工业排污、生活排污、自然污染和养殖业污染的成因和责任分担标准究竟如何划定？这没有一个明确的比例，目前也无法进行专业的技术鉴定来确定。如此一来民事诉讼案件的审理陷入了僵局。

　　再次，私益诉讼中隐含公益诉求的法律识别和价值判断问题。根据民事法官的释明和对举证责任的再次分配，原告马长松如果不能再提交相应的补强证据，法院可能难以支持他的民事诉讼请求。为了突破民事诉讼举证的困境，实现保护私益目的，马长松提起了行政取证之诉。虽然原告马长松在民事诉讼过程中提起行政诉讼的最初目的是为收集民事诉讼证据，亦即是出于追求私益的目的。但是，环境污染多因一果带来的民事审判难题实际上就隐含着对社会公益的诉求。通过行政诉讼收集民事诉讼证据虽然是误打误撞引发了公益诉求，但其实社会公益早就隐含在众多的私益诉讼之中。

　　(二)审判结果：基于社会公益诉讼性质的司法难题

　　关于原告马长松诉被告武汉市环境保护局履行法定职责一案，一审法院经审理后认为：我国环境保护的行政管理法定职责是实行严格的地域管辖职责划分，现行法律法规和规章均已明确授权规定由地方各级人民政府及各级人民政府的环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理。龙阳湖地处武汉市汉阳区辖区内，其环境污染防治和保护的行政管理职权理应由武汉市汉阳区人民政府及武汉市汉阳区环境保护局承担。因此，鉴于本案被告武汉市环境保护局的被告主体资格不适格，一审法院裁定驳回原告起诉。

　　关于原告马长松诉被告武汉市水务局履行法定职责一案，一审法院经审理后认为：现行法律法规规章并未明确赋予水务局履行水污染防治的法定行政管理职责。因此，被告武汉市水务局不是对龙阳湖水污染防治履行法定行政管理职责的适格主体。鉴于原告马长松对本案适格被告主体的诉讼对象选择错误，一审法院同样裁定驳回原告起诉。

　　一审法院两份驳回起诉的行政裁定书给马长松试图通过行政诉讼收集民事诉讼证据的梦想当头一棒。原告马长松不服一审法院裁定向武汉市中级人民法院提出上诉。经二审法院调查，承包合同虽然是马长松个人签订，但有40名原渔场职工在其承包的养殖场工作，马长松诉讼的目的还涉及40名职工生活保障的群体性利益问题，案件审理存在着一定的社会不稳定和不安定因素。

　　在上诉过程中，上诉人马长松还通过其代理律师邀请了专门从事环境公益诉讼事务的知名学者作为诉讼代理人，主流媒体对行政诉讼二审案件的审理情况进行了报道，龙阳湖水质污染所涉及环境保护公共利益的问题迅速成为当地政府行政机关、老百姓和社会舆论热议的公共话题，私益诉讼的目的意外引发了社会公益的诸多问题，使二审过程明显地显现出公益诉讼的性质和特点。这三起民事行政关联诉讼表象上是原告马长松个人提起的三起私益诉讼，但实质上既有隐含群体性利益的诉求，又凸显公益诉求。如何通过解决行政私益诉讼满足人民群众的司法期待，成为二审行政法官面临的难题。

　　(三)审判经验：基于审判过程和处理结果的法理学诘问

　　鉴于上述司法难题，合议庭尝试将行政诉讼协调和解和民事诉讼调解相结合，应对民事行政关联诉讼所涉及社会公益诉求，将行政审判中凸显的公益诉求与民事侵权纠纷合并化解，通过妥善化解民事行政关联案件中所涉及的个人利益、群体性利益和公共利益矛盾纠纷，妥善解决关联诉讼涉及的社会公益诉求。法院通过协调和解的沟通方式使被诉行政机关认识到其在履行法定职责上确有欠缺，被诉行政机关在诉讼过程中根据法院提出的司法建议及时改进工作，依法积极履行龙阳湖水污染治理和防治相关的法定职责，有效地促进了龙阳湖的环境污染治理和防治工作。经过合议庭多次主持行政协调和解及一审法院积极配合做好民事调解工作，马长松提出的渔业养殖损失及40名渔场职工的生活安置问题均得到了当地政府和主管行政机关的妥善安置和补偿，马长松与行政机关之间就履行法定职责的问题也达成了谅解。于是，马长松自愿提出撤回民事一审起诉和行政上诉的申请，三起民事行政关联诉讼案件均以撤诉方式审理结案。

　　三起案件妥善处理的审判经验是：法官在没有行政公益诉讼制度的情况下，运用行政协调和解和民事诉讼调解相结合的司法审判方法，一并妥善解决了带有公益诉求的民事行政关联诉讼案件。行政审判权的运行既解决了私益诉讼纠纷，又化解了其中涉及的社会公益诉求，案件以私益诉讼为起点，以公益诉讼为终点，实现了法律效果与社会效果的统一。这三起民事行政关联诉讼典型案例的审理过程和处理结果向法学理论界提出的问题在于：如何在私益诉讼和公益诉求之间寻找兼顾私益和公益的平衡点？在私益诉讼案件审理过程中法官如何创造性地适用法律来实现社会公平正义？行政法官的实践经验实际上已经为我们预见了行政公益诉讼制度建构的未来。

　　二、价值理念的确立与追求

　　面对审判过程中显现出的社会公益诉求问题，我们有必要从法理学的层面来思考公共利益概念的界定和我国行政公益诉讼制度建构的价值取向。“公共利益是由社会总代表所代表的、凌驾于社会之上的、形式上或实质上的社会利益。”①然而，因其在不同时代的内涵各不相同。对于行政诉讼中的“公共利益”的概念如何界较为困难。而且，行政诉讼中的公共利益与一般意义上的公共利益又有所区别，行政诉讼中的公共利益不仅具有整体性和普遍性的特点，还必须具有诉讼程序上的可操作性和实际意义。行政公益诉讼是指为了维护社会公共利益而进行的行政诉讼。法官如何识别和认定行政诉讼案件中所涉及的公共利益，如何识别公益与私益、公共利益与国家和政府利益的区别，需要从行政诉讼的目的和公益诉讼的价值理念来进行识别和判断。

　　(一)现代行政审判权能动运行的价值理念

　　“当今中国社会与现代西方发达国家的社会相比，具有明显的二元性和复杂性。”②行政公益诉讼是社会发展到一定阶段的必然产物，是体现社会法治化水平的重要标志。当前，公益诉求凸显的行政诉讼案件类型相对集中在环境资源保护、国有资产流失、反垄断、公共管理职责履行等范畴内。但是，我国现行的司法制度体制和法律制度框架并未设置行政公益诉讼程序制度，加上现在各地法院普遍实行的是严格的立案审查制度，大量涉及社会公益的行政诉讼还是难以被法院受理立案。正如本文典型案例一样，目前只能是通过私益诉讼的方式进入行政诉讼程序实现公益诉求。
最高人民检察院


最高人民检察院关于印发《关于进一步加强检察机关办案安全防范工作的意见》的通知

2004年8月20日
高检发政字[2004]37号


各省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：
现将《关于进一步加强检察机关办案安全防范工作的意见》印发你们，请认真贯彻执行。


关于进一步加强检察机关办案安全 防范工作的意见

为了进一步加强检察机关办案安全防范工作，切实防止发生办案安全事故，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》及最高人民检察院《关于人民检察院在办理直接立案侦查案件工作中加强安全防范的规定》、《人民检察院司法警察执行职务规则》等规定，结合办案安全防范工作实际，提出如下意见：
一、切实加强对办案安全防范工作的组织领导
加强检察机关办案安全防范工作，是落实宪法关于尊重和保障人权要求、实践文明公正执法的具体体现，也是维护社会稳定、树立检察机关良好形象的必然要求。各级检察机关特别是检察长要高度重视这项工作，本着依法、规范、文明、安全的原则，认真抓好办案安全防范工作。要建立健全办案安全防范工作的领导机制，落实责任制，实行检察长负总责、分管领导具体抓、案件主办人员在个案中负全责的制度。要把办案安全防范工作纳入对领导班子和领导干部的考核、’考察内容，并与争创先进检察院活动、与于部的工作绩效和使用挂起钩来。要定期分析办案安全工作形势，完善安全防范工作制度，适时组织力量，督促检查安全防范工作的落实，及时发现和消除办案中的事故苗头和隐患，切实把安全防范责任落实到人，把安全防范措施落实到办案的各个环节。要结合检察机关“两房”建设，设置符合要求的讯问室、询问室和司法警察执勤室，配备必要的警械具，保障办案所需的车辆、通讯器材等装备。
二、构建检察官与司法警察分工负责、相互配合的办案安全防范工作机制
在办理人民检察院直接立案侦查的案件中，检察官与司法警察要密切协作，相互支持，互为监督，形成合力。宴着眼检察官和司法警察职能，明确职责分工。主办案件的检察官在全面负责对安全预案的制定与组织落实的同时，要把主要精力放在对案件的侦查上：司法警察应在检察官的指挥下，承担各项警务职责，做好安全防范工作，确保不发生安全责任事故。要充分发挥司法警察的警务保障作用，切实纠正有警不用和以检代警的问题。凡是《人民检察院司法警察执行职务规则(试行)》等规定明确由司法警察履行的职责，如传唤、拘传、提押、看管、维护来访场所秩序等工作，在条件具备的前提下，应当交由司法警察负责。为加强对司法警察的教育管理和保证办案用警的需要，司法警察统一归口警务部门，实行编队管理，统一调配使用。要建立规范的用警派警制度，办案部门需要用警时，应当按规定的程序办理用警手续；警务部门接到派警命令后，必须在规定的时限内派出人员。实行跨区域警务协作，在办理重大案件警力不足时，可以由上一级警务部门统一协调警力，保证办案用警需要。任务结束后，用警部门应向警务部门反馈情况，目前，对警力不足尤其是案件量大、需要用警较多的检察院，要依据《人民检察院司法警察暂行条例》和《检察机关司法警察工作规范化建设标准》的规定，尽快调整充实人员，确保办案安全需要。
三、抓住办案中易出问题的薄弱环节加强安全防范工作
安全预案是否严谨，办案地点是否安全，侦查程序和方式是否合法，办案过程中押解、看管等措施是否跟上，案件突破后是否麻痹松懈以及对犯罪嫌疑人的思想疏导等工作是否到位，直接关系办案质量和办案安全。各级办案人员要紧紧抓住这些易出问题的方面或环节，有针对性地做好安全防范工作。办案开始时，案件主办人员应与警务部门负责人一道，精心制定安全防范工作预案，把可能出现的问题、需要采取的应对措施考虑全面，预案报经检察长或主管副检察长批准后认真组织实施。同时，要仔细检查办案区域安全措施落实情况，发现问题及时纠正。办案中要严格依照法律规定，实行规范、文明办案。在传唤、拘传犯罪嫌疑人、被告人到检察机关接受讯问时，应当在讯问室进行，不得在讯问室以外的地点进行讯问，也不得把讯问室作为羁押室。异地传唤、拘传犯罪嫌疑人、被告人，应当在当地检察机关讯问室进行。办案过程中坚决禁止采取刑讯逼供等暴力手段违法取证，严禁以协助调查取证等名义变相限制和剥夺证人的人身自由。要严格遵守办案时限，传唤、拘传犯罪嫌疑人、被告人的持续时间不得超过法律规定的12小时，参与办案的司法警察应适时提醒办案人员遵守办案时限。在执行传唤、拘传、提押、看管等工作中，必须保持有两名以上司法警察，不得出现脱节、脱岗或由一人提押、看管等情形。讯问结束后，对符合法律规定并有必要采取拘留、逮捕措施的，应当依法立即办理；对于不需采取拘留、逮捕强制措施的，应当及时通知其单位或家属领回，或派司法警察将其送回。办案后期或案件突破后，办案人员和司法警察要保持高度警惕，认真做好后续安全防范和稳定犯罪嫌疑人情绪的工作，严防松懈造成责任事故。
四、不断提高办案人员的安全防范意识和能力
各级检察机关要把加强对办案人员和司法警察的教育、管理和培训，不断提高他们的执法能力和业务素质，作为搞好安全防范的一项基础性工作来抓。当前，要结合深化“强化法律监督，维护公平正义”教育活动，针对检察干警的职业特点，认真开展职业道德和安全保密教育，切实增强干警的事业心、责任感和依法办案、安全防范的意识。坚持依法治警、从严治警，加强对办案干警的管理，规范执法行为。对违规办案或因责任心差，造成犯罪嫌疑人自杀、自残、逃跑以及枪械具丢失、损坏、违规使用等重大责任事故的，要依纪依法追究有关人员的责任。要加强对干警的业务培训，提高案件主办人员的综合素质，强化司法警察的警务技能训练，按照一熟(熟悉法警职责)、两懂(懂检察业务、懂办案程序)、三会(会使用枪械具、会擒拿技术、会微机操作)的标准，抓好分级培训，切实提高他们的警务保障能力。