黑龙江省黑河市人民政府


第 2 号


《黑河市旅游市场管理暂行办法》业经1996年3月4日政府第二次常务会议讨论通过，现予发布施行。

　



市长：孙洪志

一九九六年三月十二日



黑河市旅游市场管理暂行办法




第一章 总则
第一条　为了促进和发展我市旅游产业，规范市场行为，保护旅游者和经营者的合法权益，依据国家有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条　旅游业经营者必须依法经营，自觉遵守旅游业规章制度和职业道德规范，保障旅游者的合法权益。
第三条　黑河市旅游局为黑河市人民政府的旅游行政主管部门，依法对全市旅游市场实行行业管理。
工商、公安、联检等有关部门应按各自的职责，协同管理旅游市场。
第四条　旅游行政主管部门对旅游经营者实行公告制度。公告可分为开业公告、变更名称公告、吊销许可证公告等。

第二章　旅游区
第五条　旅游区（景区、景点、渡假区）建设应纳入全市旅游业发展总体规划，并与经济发展计划、城乡建设，总体规划相衔接。
新建旅游区须按规定程序报批。

第三章　旅行社
第六条　旅行社的开办条件、业务范围、注册资本及审批，按有关规定执行。
旅行社数量要实行宏观控制。凡申请设立旅行社的，应经旅游行政主管部门批准，取得《旅行社业务经营许可证》后，30日内向工商行政管理部门办理注册登记手续，经核准并领取营业执照方可开业。
旅行社及其分支机构应按照旅行社业务经营许可证确定的范围经营业务。不得转让或变相转让旅行社业务经营许可证。
旅行社应按照国家旅游局《旅行社质量保证金暂行规定>>及其<<实施细则》的规定缴纳保证金。
第七条　旅行社申请经营过境旅游业务，须经市人民政府同意后，报国家旅游局批准。
旅行社申请代理出境旅游业务，须经市旅游局批准。
第八条　旅行社应按照旅游合同或与旅游者的约定提供规范服务，自觉维护旅游者的合法权益。
第九条　旅行社应为出境旅游者和上岗导游员办理旅游意外保险。
第十条　旅行社要通过优质服务和规范管理进行公平竞争，不得采取不正当手段竞销。
第十一条　旅行社要加强内部经营管理，特别是财务管理，严格执行财务制度，自觉接受旅游行政主管部门的检查。
第十二条　外地在黑河设立旅游办事机构应持《旅行社业务经营许可证》、《企业法人营业执照》向市旅游局报批。办事机构应冠以其所属旅行社的名称，并缀以“办事处、代办处”字样。但该机构不得在黑河从事边境旅游组团、办照业务。

第四章 导游员
第十三条　导游员（含兼职导游员）实行面向社会、公开招聘的制度。凡参加国家旅游局统一组织的导游员资格考试合格者。可取得导游员资格证书。
取得导游员资格证书者应向省旅游局登记注册，并领取导游证。
导游员按国家规定实行等级评定，按评定的等级提供相应的服务，并持证上岗。
第十四条　上岗导游员在境内外不得从事与本职工作无关的事情，不得索要小费、收受回扣和佣金，不得将旅游者带往非旅游涉外定点单位住宿、就餐等。
第十五条　导游员应自觉接受旅游行政主管部门的检查。

第五章　旅游饭店
第十六条　经市旅游局批准的饭店方可成为旅游涉外饭店。
旅游涉外饭店符合星级条件的，要按国家关于《旅游涉外饭店星级的划分及评定》的标准参加星级评定，纳入规范化管理。
星级饭店要按照星级标准向客人提供相应的服务。未评星级的饭店，不得使用攀附性广告字眼进行自我宣传。

第六章 定点单位
第十七条　实行旅游涉外定点单位制度。宾馆、饭店、车（船）公司（队）等申请旅游涉外定点，须经市旅游局审批。
涉外定点单位的管理办法由市旅游局制定。

第七章 边境旅游
第十八条　经国家旅游局批准开办过境旅游业务的旅行社具有边境旅游经营权。
经市旅游局批准的旅行社可以受具有边境旅游经营权的旅行社的委托以代理形式组团，未经市旅游局批准经营边境旅游业务的旅行社，不得开展边境旅游业务。
经营边境旅游业务的旅行社不准搞分部承包，旅游办理点也只准设一处。
第十九条　边境旅游实行统一价格制度。旅游价格由市旅游局统一制定，各旅行社要严格执行。
第二十条　组团社必须依照旅行社组团、旅游局审批、公安局办照、联检部门验收的程序开展工作。
组团社要作好出境人员出国前的外事纪律、文明礼貌等方面教育，对不参加出国前教育的游客，组团单位有权取消其参游资格。
第二十一条　每个旅行社的出境团队必须配有正式领队和经过培训合格的导游员，否则，查验部门不予放行。
第二十二条　认真解决滞留不归问题。要严格出境旅游者的审查，严格执行办照规定，严格履行组团和审批程序。
各旅行社每年年初向市旅游局交纳1万元滞留抵押金，如无滞留，年底如数退还给旅行社；如发生滞留，抵押金扣留做为反滞留工作专项经费。

第八章　检查监督
第二十三条　旅游经营者及从业人员应自觉接受旅游行政主管部门的检查监督。其内容包括。
（一）旅游法律、法规和规章的执行情况；
（二）旅游秩序；
（三）服务质量；
（四）经营行为；
（五）设施设备状况；
（六）安全卫生状况；
（七）其他有关问题。

第九章　处罚
第二十四条　违反本办法第六条第二款规定的，没收违法所得，并根据情节处以违法所得1倍以上3倍以下的罚款。
第二十五条　违反本办法第六条第三款规定的，没收违法所得，并根据情节处以违法所得1倍以上3倍以下的罚款；情节严重的，吊销《旅行社业务经营许可证 >>和营业执照。
第二十六条　违反本办法第六条第四款规定的，给予警告或责令停业整顿，并按日加收千分之一滞纳金；对拒不缴纳保证金的旅行社，吊销其向<<旅行社业务经营许可证》。
被吊销许可证者，3年内不得再申办旅行社。
第二十七条　违反本办法第八条规定的，按规定理赔并处1000元以上5000元以下的罚款，情节严重的，责令其停业整顿。
第二十八条　违反本办法第十条规定的，处以5000元以上10000元以下罚款。
第二十九条　违反本办法第十二二条规定的，处以5000元以上20000元以下的罚款。
第三十条　违反本办法第十六条规定的，赔偿损失，并处1000元以上5000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至降低或取消所评定的星级。
第三十一条　违反本办法本十七条规定的，处以5000元以上20000元以下罚款。
第三十二条　违反本办法第十九条规定的，取消其旅游经营权，吊销其经营执照。
第三十三条　违反本办法第二十二条规定的，除扣留抵押金外，还将追究经办单位及担保单位主管领导的责任。
情节严重的，取消其旅游经营权，吊销其营业执照。

第十章 附则
第三十四条　本办法中有关用语含义：旅游业经营者：为旅游者食、住、行、游、购、娱等活动提供产品与服务的企业和个体经营者。
旅行社：指依法设立，具有法人资格，招徕、接待旅游者旅游，安排食宿及提供其他有关服务的企业。
旅游饭店：指为旅游者提供住宿、餐饮、娱乐等设施及相应服务的场所，包括宾馆、酒店、旅游别墅等。
第三十五条　本办法由市旅游局负责解释。
第三十六条　本办法自1996年4月1日起施行。


预防安全生产领域渎职犯罪的对策思考

蔡仕强 黄国雄


　　近年来，社会各经济主体之间的竞争压力越来越大，一些人为谋取暴利铤而走险，违规操作、盲目生产、忽视安全，致使各种安全生产责任事故频频发生，给国家和人民的生命财产造成重大损失。究其原因，很大程度上与负有安全生产监督管理职责的一些国家机关工作人员工作严重不负责任，尤其是个别党政干部、行政执法人员受利益驱使玩忽职守、滥用职权等有着直接关系。作为国家法律监督机关的人民检察院，特别是肩负立案查办重大生产安全责任事故所涉渎职等职务犯罪重任的反渎职侵权部门，如何发挥职能作用，更好地打击和预防安全生产领域渎职犯罪，深入推进“三项重点工作”，责无旁贷，迫在眉睫。笔者所在的五华县检察院组织人力到部分行政执法单位和乡镇深入调研，试图对安全生产领域渎职犯罪的特点、原因有一个更清晰的了解，更好地思考预防对策。
　　一、当前安全生产领域渎职犯罪案件的特点
　　1、发案领域比较广。民爆物品与烟花爆竹、道路交通、煤矿、非煤矿山、建筑、危险化学品、消防、旅游、特种设备、学校和电力等领域均有发案。在我县，非煤矿山生产、烟花爆竹及民用爆炸器材监管、消防及公共安全管理领域的渎职犯罪是多发地带。2008年至今，我院共初查此类案件6件6人。
　　2、不作为犯罪突出。个别国家机关工作人员责任心不强，工作要求不严，日常工作督促不够，对现场检查不及时，所以对存在的安全隐患不能及时发现和排除，导致出现责任事故。如某镇出现非法偷采钨矿，造成1死1伤的严重事故。自该非法矿场开采以来，该镇分管国土资源的副镇长钟某和国土所长田某严重不负责，不认真履行职责，从未组织人力进行巡查，未能发现其偷采行为，致使酿成大祸，造成人员伤亡。我院以宗玩忽职守罪立案查处了钟某、田某2人。
　　3、社会危害性大。安全生产领域渎职犯罪造成的犯罪后果除了财产损失之外还有常有人员伤亡现象发生，影响面之广、程度之深都远远超过在其他领域发生的渎职犯罪。安全生产领域无疑成为了渎职犯罪的重灾区。广东近5年共立案侦查包括安全生产领域渎职犯罪在内的案件1590件1729人，为国家和集体挽回经济损失近12亿元。这些数字表明，包括安全生产领域渎职犯罪在内的渎职犯罪给国家和人民所带来的经济损失远远大于贪污贿赂犯罪和其他犯罪所带来的经济损失。另一方面，官员的违法犯罪对法治的破坏比普通百姓违法犯罪要更为严重，甚至部分渎职犯罪涉及权钱交易，尤其是徇私舞弊、滥用职权犯罪大多与贿赂犯罪交织在一起。而且很多官员本身就是执法者和司法者，知法犯法，后患无穷。
　　4、查处工作普遍存在“三难一大”的问题。“发现难、取证难、处理难、阻力大”，成为制约反渎职侵权工作的突出问题。社会公众特别是一些领导干部对包括安全生产领域渎职犯罪在内的渎职侵权犯罪的危害性认识不足，导致此类案件线索来源缺乏；而渎职侵权案件在刑法构成上多属于结果犯，只有发生特定结果后，司法力量才能介入，这种滞后性往往造成一些证据已经灭失，犯罪现场已遭破坏，取证难度极大；由于此类犯罪主体为国家机关工作人员，社会关系复杂，而且一部分犯罪属于过失犯，容易引起周围领导和同事的同情，因此办案阻力大，处理难。尤其是重大责任事故中相关法律规定确定官员的责任比较抽象，存在“危害后果难以认定”的问题。加上官本位、官民不平等的传统思想的作祟，社会对渎职侵权行为有一定的容忍度，时间久了犯事者容易得到人们的宽恕和原谅。以上种种因素导致包括安全生产领域渎职犯罪在内的渎职侵权犯罪难以得到处理，很多渎职侵权官员最后往往被给予党纪或政纪处分，被判处免刑或适用缓刑，真正被判实刑的较少。
　　二、安全生产领域渎职犯罪发生的原因
　　1、认识不到位。一是有些领导干部对安全生产领域渎职犯罪的危害性认识不到位，重视不够。“不把渎职当违法，不把渎职当犯罪”，认为只要不牟私利、不揣腰包，就不应以犯罪论处，甚至为嫌疑人公开说情、偏袒庇护，此种“口袋为界论”给检察机关反渎侦查工作带来难度。二是安全生产意识不到位。一些企业在贯彻执行安全生产方针政策、法律法规时不认真、不负责，意识淡漠，思想麻痹，安全隐患多，导致监管人员心有余而力不足，安全生产事故时有发生。
　　2、监管不到位。部分负有安全监管责任的国家机关工作人员责任意识淡漠，没有真正树立“安全第一”意识，各项规章制度更多是写在纸上，挂在口头上，落实不到行动上。安全检查流于形式，即便对在检查中发现的安全隐患，也只是以口头或书面形式责令整改，没有对整改情况跟踪监督，更没有采取果断措施消除安全隐患。如某镇主管安全生产的领导对某石场已发生过的安全事故视而不见，对县安监局给该石场下达的责令停产整改通知书督促执行不力。企业整改不彻底，一意孤行违规作业，导致采石工曾某在剥离石场表土时，由于没有安全保护措施，误踩松石，造成连人带泥石一起从高处坠落，经抢救无效死亡。
　　3、管理上存在有法不依，执法不严的情况。部分地区地方保护主义有所抬头，明知企业在安全生产设置上有一定问题，有的甚至是不具备安全生产条件，非法生产。但受经济利益的驱使，有关部门不去明令禁止关停，采取不闻不问的态度，造成了地方政府在安全管理上软弱无力。甚至有的受金钱等利益诱惑，沦落为犯罪分子的“保护伞”， 部分渎职犯罪涉及权钱交易，尤其是徇私舞弊、滥用职权犯罪大多与贿赂犯罪交织在一起。如某镇村民张某在其表兄弟家里配制火药准备非法生产爆竹时发生爆炸，造成张某1人当场死亡，部分房层倒塌。张某生产爆竹的作坊非法在政府的眼皮底下存在多年，作为该镇主管安全生产的张某章对此却一无所知，一次都没有到该村巡查，事故发生后，我院对张某章涉嫌玩忽职守的案件进行立案侦查。
　　4、人力、财力、物力投入不足。一是部分企业惨淡经营，特别是小型企业，安全经费长期投入不足，安全生产设施设备落后，部分企业对陈旧的厂房、设备，落后的生产工艺的维护更新不及时，存在一定的事故隐患。二是部分企业对从业人员安全技能培训不到位，高风险、重体力劳动行业和领域违章指挥、违规作业、违反劳动纪律现象突出。三是基层安监力量不足，如我县16个镇虽然都设有安监办，但人员几乎都是兼职的，人数少，没经费，没补助，没专业技术，仅去年至今，16位安监办主任就有8人辞职不干。
　　5、部门配合、联合执法机制不健全。一是合执法机制尚未建立健全。各相关部门互相之间没有制约关系，遇到关键问题只能通过协调。二是联合执法部门配合不够。目前安全生产联合执法，各相关部门之间没有建立稳固的协作关系，大多是在需要联合执法时临时联系，致使各执法环节不能有效地衔接，“执法链”上的漏洞给不法分子以可乘之机。三是联合执法覆盖面不广。由于联合执法参与人员都是从各执法单位临时抽调组成的，他们在联合执法行动中还要承担本部门的一些工作，往往精力和时间都无法满足联合执法的要求。同时由于经费、车辆紧张等方面的问题，致使大部分执法行动持续时间都不会很长，监管的覆盖面仅是冰山一角，特别是对偏远乡镇的一些违法行为，往往便成联合执法的空白。
　　三、预防安全生产领域渎职犯罪的对策建议
　　安全生产领域渎职犯罪引发了一系列的社会矛盾，一些人因对安全事故和安全责任人的处理结果不满而频频上访，甚至做出一些不理智的行动。笔者认为，从“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作出发，必须从如下几方面着手预防安全生产领域渎职犯罪：
　　1、深入开展安全生产宣传教育工作，提高对安全生产监管的认识。各级政府、各相关部门要进一步提高对安全生产监管的认识，从维护社会稳定、促进经济发展的大局出发，从维护党和政府形象出发，把安全生产工作放在突出位置，加强领导，落实责任，强化措施，确保安全。在责任追究问题上，实事求是，不诿过，不护短，及时处理，公开曝光，让人民群众看到党和政府惩治腐败的坚定决心和坚决行动，真正把责任追究落到实处。笔者认为，目前广东在梅州试点实行的“一岗双责”制的做法很好，党委和单位“一把手”也应承担相应的安全生产责任，不能只要求政府和单位分管领导单方面承担责任。
　　2、建立和完善执法无缝衔接机制。要继续深入贯彻《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》，加强与有关行政执法机关的协调配合，加强与事故调查组的协调配合，进一步理顺检察机关的检察调查与行政调查的关系，共同做好重大责任事故调查处理工作。从目前情况来看，很多事故发生后，行政机关都能在第一时间通知检察机关介入事故调查，为拓宽线索来源渠道提供了有力的制度保障。但是，仍有一些地区和部门，在发生重大安全生产责任事故后，检察机关没能在第一时间介入调查工作中去。因此，检察机关要进一步加强与行政机关的紧密联系，建立健全事故通报、案件线索移送和案件信息共享制度，紧紧依靠行政执法机关的支持和配合，发现和查办隐藏在重大安全生产责任事故背后的国家机关工作人员渎职等职务犯罪。更要积极建立起快速的事故调查反应机制，在接到事故信息后能实现反应迅速、及时介入重大责任事故调查。
　　3、充分发挥法律监督职能作用，进一步严肃查办重大生产安全责任事故涉及的职务犯罪。检察机关要充分发挥检察职能作用，严厉打击安全生产领域刑事犯罪和与之相关联的职务犯罪，坚决遏制重大安全生产事故的发生。检察机关在查办重大生产安全责任事故犯罪中要坚持两个拳头出击：一只拳头严厉打击重大生产安全事故刑事犯罪，一只拳头严肃惩治打击重大生产安全责任事故所涉的渎职等职务犯罪。要把反渎职侵权工作纳入深入推进三项重点工作的总体格局，始终为社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法服务，突出重点，进一步加大工作力度，集中精力查办大案要案，提高办案质量和效率。要增强大局意识、机遇意识、忧患意识、责任意识，认清形势，把握规律，主动出击，通过依法办案和积极预防，有效化解各种社会矛盾，及时发现和促进解决引发矛盾的源头性问题。要通过以案件剖析、预防咨询、检察建议等形式，帮助发案单位建章立制，促进社会管理创新。要通过开展法治宣传、警示教育等活动，教育引导国家机关工作人员强化责任意识和法治意识，帮助督促司法人员、行政执法人员公正廉洁执法。
　　4、形成工作合力，坚持综合治理。安全生产事关人民生命和财产安全，事关社会稳定和经济发展。整顿和规范安全生产秩序，营造安全的生产环境，仅靠行政机关不行，仅靠司法机关也不行，需要政府职能部门与司法机关的通力合作。各乡镇、相关部门必须互相协调，形成联合执法机制，努力构建党委、政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众参与监督，全社会广泛支持，社会齐抓共管的安全生产工作格局。就司法机关而言，一是司法部门要与行政监管部门形成工作合力，健全行政监管制度、行政与司法的协作、移送制度和检察监督制度；二是公安、检察、法院要形成司法合力，统一执法思想和执法标准，加大司法打击力度；三是检察机关要主动了解社情民意，对那些影响和破坏科学发展的突出问题，要积极向党委政府提出有针对性的检察建议，当好参谋助手与法律顾问，为安全生产营造良好的法治环境，推动经济社会的科学发展。 　　
　　5、提高执法水平，促进严格执法。要尽快完善安全生产行政执法体制，建立监督管理体系，健全省（市）、县、乡（镇）、行政村和生产经营单位的安全生产机构，改善安全生产监督管理的薄弱状况。首先，加强对生产经营单位教育。安全生产监督管理部门要开展经常性的宣传教育，各相关部门要给予密切配合，督促生产经营单位或事故单位搞好制度建设，保障《安全生产法》的正确实施，从源头上预防渎职犯罪。其次，要抓好对负有安全生产监管职责的执法监管人员的教育。特别是有关的领导干部、安全监督、监察执法人员的安全生产业务和法制宣传，促其认真学习，树立责任行政的观念，提高严格执法的自觉性，杜绝不作为或乱行为。最后，要加大媒体宣传力度，将重大责任事故犯罪及其背后的渎职犯罪的责任追究和处理情况通过新闻媒体公之于众，在全社会形成一种“遵纪守法，依法行政”的社会氛围，有效地防止和减少安全生产领域渎职犯罪的发生。


五华县检察院 蔡仕强 黄国雄