黑龙江省人民政府


黑龙江省实施《城市绿化条例》办法（修正）
黑龙江省人民政府


1997年12月31日黑龙江省人民政府发布第26号令决定将其修正

第一章 总则
第一条 根据国务院《城市绿化条例》，结合我省实际，制定本实施办法。
第二条 本实施办法适用于在城市规划区内种植和养护树木花草等城市绿化的规划、建设、保护和管理。
第三条 城市人民政府应当的城市绿化建设纳入国民经济和社会发展计划。城市规划区内的各单位应当按有关规定标准进行环境绿化建设。
第四条 省建设行政主管部门负责全省城市绿化工作。
城市绿化行政主管部门负责本行政区域内城市绿化工作。

第二章 规划和建设
第五条 城市规划行政主管部门和城市绿化行政主管部门共同编制城市绿化规划，并纳入城市总体规划，城市绿化规划按国家规定的审批程序经批准后，由城市绿化行政主管部门组织实施。
规划确定的绿化用地，不得改做他用，特殊情况，确需改做他用的，必须经原批准机关批准，并应当在相应位置补足绿化用地面积。
第六条 城市绿化用地应当按下列标准执行：新建区绿化用地面积不低于总用地面积的百分之三十；旧城改造区绿化用地面积不低于总用地面积的百分之二十五；经批准的零星插建项目绿化用地面积不低于拆迁前的绿化用地面积，拆迁前没有绿化用地的零星插建项目，应当根据情况进
行屋顶绿化。
第七条 城市公共绿地、居住区绿地、风景林地、干道绿化带及主干道两侧大中型单位绿化工程的设计方案，须经城市绿化行政主管部门审批。
建设项目的主体工程与配套绿化工程应当同时设计，绿化工程设计方案或经城市绿化行政主管部门审查同意。
建设单位必须按照标准的绿化工程设计方案进行施工，设计方案确需改变时，须经原批准机关审批。
第八条 单位附属绿地的绿化规划和建设，由该单位自行负责，城市人民政府城市绿化行政主管部门应当监督检查，并给予技术指导。规划文件副本应当报城市绿化行政主管部门备案。
第九条 城市人民政府应当根据城市绿化建设的需要，建立面积不小于建成区面积百分之二的苗圃、草圃、花圃。
种苗生产应当以优质乡土品种为主，并开展引种、育种工作。
第十条 城市绿化工程竣工，应当经城市绿化行政主管部门或者该工程的主管部门验收。
开发区建设、旧城改造区建设及其他基本建设的配套绿化工程完成期限，不得晚于主体工程完成后的第一个绿化季节。
第十一条 经省建设行政主管部门资格审查和工商行政管理部门注册登记，可以成立城市绿化专业设计、施工企业。
第十二条 城市新建、扩建、改建工程项目和开发住宅区项目，其基本建设投资中应当包括配套的绿化建设投资。
建设单位应当在工程项目开工前，将相应的配套绿化建设资金，列绿化科目专项使用，或者划拨给当地城市绿化行政主管部门，委托其完成绿化建设。
收取城市基础设施配套费的城市，应当按规定标准将绿化建设费用划拨给城市绿化行政主管部门统一使用。
免交城市基础设施配套费的建设单位，应当自行按标准完成配绿化建设。

第三章 保护和管理
第十三条 城市绿化管理实行专业管理和群众管理相结合原则，按下列规定分工负责：
（一）公共绿地、风景林地，由城市绿化行政主管部门管理；
（二）街道绿化，由城市绿化行政主管部门与沿街单位和居民共同管理；
（三）苗圃、草圃、花圃、果园等生产绿地，由经营单位管理；
（四）单位辖区内的绿化，由该单位管理；
（五）居住区绿化，由街道办事处管理；
（六）城市规划区内的铁路两侧、零公里以外公路两侧，以及河渠两岸的绿化和部分郊区林地，分别由各有关都门管理。
第十四条 任何单位和个人，都不得擅自占用城市绿化用地。因建设或者其他特殊需要，临时占用城市绿化用地的，必须经城市绿化行政主管部门同意，并按照有关规定办理临时用地手续，占用单位或者个人应当按有关规定向绿地管理单位缴纳占用绿地费和绿地挖掘赔偿费。
第十五条 在城市公共绿地内开设商业、服务摊点，必须符合绿地建设规划，必须向公共绿地管理单位提出申请，经城市绿化行政主管部门审查同意后，持工商行政管理部门批准的营业执照，在公共绿地管理单位指定的地点和范围内从事经营活动，并应当遵守公共绿地和工商行政管理
的有关规定。
第十六条 在绿地内，禁止下列行为：
（一）践踏草坪，损坏设施；
（二）晾晒物品，放牧牲畜；
（三）取土采石，倾倒垃圾；
（四）其他有害绿地的行为。
第十七条 城市绿化行政主管部门栽植的树木，城市居民义务栽植的树木，历史遗留无据可查归属的树木均属国家所有。
单位出资在单位辖区内或者在城市绿化行政主管部门指定地点自栽自管的树木属单位集体所有。
居民个人自费在自己庭院栽植的树木属个人所有。
第十八条 城市各项建设，应当采取措施保护建设用地上的原有树木。
砍伐、移植和非正常修剪城市树木必须经城市绿化行政主管部门批准，并按规定向树木所有权人交纳补偿费用。每砍伐一株树木必须补栽两株以上，胸径不小于五厘米的树木。
第十九条 城市树木应当与各类工程管线、交通设施保持适当间距。当树木生长影响管线安全或者交通设施使用需要修剪时，须经城市绿化行政主管部门批准，由管线或者交通设施管理单位在其指导下进行修剪，或者由城市绿化行政主管部门进行修剪。
修剪费用按城市人民政府有关规定分担。城市人民政府没有规定的；可按下列原则分担：先有树木后建管线。设施的，修剪费用由管线、设施管理单位承担；先有管线、设施后植树的，修剪费用由树木所有权人承担；树木和管线、设施分不清先后的，双方平均分担。
第二十条 城市绿化行政主管部门应当对古树名木统一登记、建立档案、树立标志，制定保护措施和养护复壮措施，并报省城市建设行政主管部门备案。
严禁损伤、砍伐和迁移古树名木。因特殊原因迁移古树名木的，必须经城市绿化行政主管部门审查同意，并按有关规定报同级或者上级人民政府批准。
生长在公共场所的古树名木，由城市绿化行政主管部门负责管理；生长在单位或者私人庭院中的古树名木，由该单们或者居民负责管理，城市绿化行政主管部门负责监督和技术指导。
第二十一条 禁止下列损坏树木的行为：
（一）剥皮、挖根；
（二）就树搭棚，架设电线；
（三）攀登树木、掐花、摘果、折树枝；
（四）在树木上刻字、钉钉、拴系牲畜、拉绳晒物；
（五）距树木一米以内堆放物料，二米以内挖沙取土、挖窖；
（六）其他有碍树木生存的行为。

第四章 罚则
第二十二条 “违反本实施办法第十四条规定，擅自占用城市绿化用地的，由绿化行政主管部门或者其授权单位责令限期返还绿化用地，恢复原状，并按下列规定予以罚款：
（一）用于经营活动的，处以500元至1000元罚款；
（二）用于经营活动，有违法所得的，处以3万元至5万元罚款；
（三）用于经营活动，没有违法所得的，处以5000元至2万元罚款。
前款违法行为造成损失的，应当负赔偿责任。”
第二十三条 违反本实施办法第七条规定，绿化工程的设计方案未经批准或者未按照批准的设计方案施工的，由城市绿化行政主管部门或者其授权单位责令停止施工，限期改正，或者采取其他补救措施。
第二十四条 违反本实施办法第十五条规定，未经同意擅自在城市公共绿地内开设商业、服务摊点的，由城市绿化行政主管部门或者其授权单位责令限期迁出或者拆除，并处以一千元至五千元罚款：造成损失的，应当负责赔偿。
对不服从公共绿地管理单位管理的商业、服务摊点，由城市绿化行政主管部门或者其授权单位给予警告，可处以一千元以下的罚款，情节严重的，由城市绿化行政主管部门取消其设点申请批准文件，责令其退出绿地，并提请工商行政管理部门吊销营业执照。
第二十五条 违反本实施办法第十六条或者第二十一条（二）、（三）、（四）、（五）、（六）项规定的，由城市绿化行政主管部门或者其授权单位责令停止侵害，恢复原状，对情节严重的直接责任人员可处以五百元以下罚款；造成损失的，由真接责任人员负责赔偿。
第二十六条 违反本实施办法第十八条规定，未经批准擅自砍伐、修剪城市树木或者违反第二十一条（一）项规定的，由城市绿化行政主管部门或者其授权单位责令停止侵害、赔偿损失，并处以500元至1000元罚款。
第二十七条 违反本实施办法第二十条规定，砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善致使古树名木受到损伤或者死亡的，由城市绿化行政主管部门责令停止侵害，并处以500元至1000元罚款。”
第二十八条 对违反本实施办法的直接责任人员或者单位负责人，除按有关规定处以罚款处，可以由所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 罚款使用统一票据，全额上缴同级财政。
第三十条 城市绿化行政主管部门和城市绿地管理单位的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以自接到处罚决定通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以自接到复决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又
不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第五章 附则
第三十二条 本实施办法由省建设行政主管部门负责解释。
第三十三条 本实施办法自一九九三年八月一日起实行。


一九九二年六月二十二日中华人民共和国国务院令第一百号发布

第一章 总则
第一条 为了促进城市绿化事业的发展，改善生态环境，美化生活环境，增进人民身心健康，制定本条例。
第二条 本条例适用于在城市规划区内种植和养护树木花草等城市绿化的规划、建设、保护和管理。
第三条 城市人民政府应当把城市绿化建设纳入国民经济和社会发展计划。
第四条 国家鼓励和加强城市绿化的科学研究，推广先进技术，提高城市绿化的科学技术和艺术水平。
第五条 城市中的单位和有劳动能力的公民，应当依照国家有关规定履行植树或者其他绿化义务。
第六条 对在城市绿化工作中成绩显著的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励。
第七条 国务院设立全国绿化委员会，统一组织领导全国城乡绿化工作，其办公室设在国务院林业行政主管部门。
国务院城市建设行政主管部门和国务院林业行政主管部门等，按照国务院规定的职权划分，负责全国城市绿化工作。
地方绿化管理体制，由省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际情况规定。
城市人民政府城市绿化行政主管部门主管本行政区域内城市规划区的城市绿化工作。
在城市规划区内，有关法律、法规规定由林业行政主管部门等管理的绿化工作，依照有关法律，法规执行。

第二章 规划和建设
第八条 城市人民政府应当组织城市规划行政主管部门和城市绿化行政主管部门等共同编制城市绿化规划，并纳入城市总体规划。
第九条 城市绿化规划应当从实际出发，根据城市发展需要，合理安排同城市人口和城市面积相适应的城市绿化用地面积。
城市人均公共绿地面积和绿化覆盖率等规划指标，由国务院城市建设行政主管部门根据不同城市的性质、规模和自然条件等实际情况规定。
第十条 城市绿化规划应当根据当地的特点，利用原有的地形、地貌、水体、植被和历史文化遗址等自然、人文条件，以方便群众为原则，合理设置公共绿地，居住区绿地、防护绿地、生产绿地和风景林地等。
第十一条 城市绿化工程的设计，应当委托持有相应资格证书的设计单位承担。
工程建设项目的附属绿化工程设计方案，按照基本建设程序审批时，必须有城市人民政府城市绿化行政主管部门参加审查。
城市的公共绿地、居住区绿地、风景林地和干道绿化带等绿化工程的设计方案，必须按照规定报城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其上级行政主管部门审批。
建设单位必须按照批准的设计方案进行施工。设计方案确需改变时，须经原批准机关审批。
第十二条 城市绿化工程的设计，应当借鉴国内外先进经验，体现民族风格和地方特色。城市公共绿地和居住区绿地的建设，应当以植物造景为主，选用适合当地自然条件的树木花草，并适当配置泉、石、雕塑等景物。
第十三条 城市绿化规划应当因地制宜地规划不同类型的防护绿地，各有关单位应当依照国家有关规定，负责本单位管界内防护绿地的绿化建设。
第十四条 单位附属绿地的绿化规划和建设，由该单位自行负责，城市人民政府城市绿化行政主管部门应当监督检查，并给予技术指导。
第十五条 城市苗圃、草圃、花圃等生产绿地的建设，应当适应城市绿化建设的需要。
第十六条 城市绿化工程的施工，应当委托持有相应资格证书的单位承担。绿化工程竣工后，应当经城市人民政府城市绿化行政主管部门或者该工程的主管部门验收合格后，方可交付使用。
第十七条 城市新建、扩建、改建工程项目和开发住宅区项目，需要绿化的，其基本建设投资中应当包括配套的绿化建设投资，并统一安排绿化工程施工，在规定的期限内完成绿化任务。

第三章 保护和管理
第十八条 城市的公共绿地、风景林地、防护绿地、行道树及干道绿化带的绿化，由城市人民政府城市绿化行政主管部门管理；各单位管界内的防护绿地的绿化，由该单位按照国家有关规定管理；单位自建的公园和单位附属绿地的绿化，由该单位管理；居住区绿地的绿化，由城市人民
政府城市绿化行政主管部门根据实际情况确定的单位管理；城市苗圃、草圃和花圃等，由其经营单位管理。
第十九条 任何单位和个人都不得擅自改变城市绿化规划用地性质或者破坏绿化规划用地的地形、地貌、水体和植被。
第二十条 任何单位和个人都不得擅自占用城市绿化用地，占用的城市绿化用地，应当限期归还。
因建设或者其他特殊需要临时占用城市绿化用地，须经城市人民政府城市绿化行政主管部门同意；并按照有关规定办法临时用地手续。
第二十一条 任何单位和个人都不得损坏城市树木花草和绿化设施。
砍伐城市树木，必须经城市人民政府城市绿化行政主管部门批准，并按照国家有关规定补植树木或者采取其他补救措施。
第二十二条 在城市的公共绿地内开设商业、服务摊点的，必须向公共绿地管理单位提出申请，经城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其授权的单位同意后，持工商行政管理部门批准的营业执照，在公共绿地管理单位指定的地点从事经营活动，并遵守公共绿地和工商行政管理的规
定。
第二十三条 城市的绿地管理单位，应当建立健全管理制度，保持树木花草繁茂及绿化设施完好。
第二十四条 为保证管线的安全使用需要修剪树木时，必须经城市人民政府城市绿化行政主管部门批准，按照兼顾管线安全使用和树木正常生长的原则进行修剪，承担修剪费用的办法，由城市人民政府规定。
因不可抗力致使树木倾斜危及管线安全时，管线管理单位可以先行修剪、扶正或者砍伐树木，但是，应当及时报告城市人民政府城市绿化行政主管部门和绿地管理单位。
第二十五条 百年以上树龄的树木，稀有、珍贵树木，具有历史价值或者重要纪念意义的树木，均属古老名木。
对城市古树名木实行统一管理，分别养护。城市人民政府城市绿化行政主管部门，应当建立古树名木的档案和标志，划定保护范围，加强养护管理。在单位管界内或者私人庭院内的古树名木，由该单位或者居民负责养护，城市人民政府城市绿化行政主管部门负责监督和技术指导。
严禁砍伐或者迁移古树名木。因特殊需要迁移古树名木，必须经城市人民政府城市绿化行政主管部门审查同意，并报同级或者上级人民政府批准。

第四章 罚则
第二十六条 工程建设项目的附属绿化工程设计方案或者城市的公共绿地、居住区绿地、风景林地和干道绿化带等绿化工程的设计方案，未经批准或者未按照批准的设计方案施工的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门责令停止施工、限期改正或者采取其他补救措施。
第二十七条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其授权的单位责令停止侵害，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究
刑事责任；
（一）损坏城市树木花草的；
（二）擅自修剪或者砍伐城市树木的；
（三）砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善致使古树名木受到损伤或者死亡的；
（四）损坏城市绿化设施的。
第二十八条 未经同意擅自占用城市绿化用地的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门责令限期退还、恢复原状，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。
第二十九条 未经同意擅自在城市公共绿地内开设商业、服务摊摊点的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其授权的单位责令限期迁出或者拆除，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。
对不服从公共绿地管理单位管理的商业、服务摊点，由城市人民政府城市绿化行政主管部门或者其授权的单位给予警告，可以并处罚款；情节严重的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门取消其设点申请批准文件，并可以提请工商行政管理部门吊销营业执照。
第三十条 对违反本条例的直接责任人员或者单位负责人，可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 城市人民政府城市绿化行政主管部门和城市绿地管理单位的工作人员玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 当事人对行政处罚不服的，可以自接到处罚决定通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以自接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不
履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
对治安管理处罚不服的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定执行。

第五章 附则
第三十三条 省、自治区、直辖市人民政府可以依照本条例制定实施办法。


黑龙江省人民政府令第26号


黑龙江省人民政府根据《中华人民共和国行政处罚法》及其他法律、法规，结合本省实际，决定对《黑龙江省实施〈城市绿化条例〉办法》作如下修改：
1、第二十二条修改为：“违反本实施办法第十四条规定，擅自占用城市绿化用地的，由绿化行政主管部门或者其授权单位责令限期返还绿化用地，恢复原状，并按下列规定予以罚款：
（一）用于经营活动的，处以500元至1000元罚款；
（二）用于经营活动，有违法所得的，处以3万元至5万元罚款；
（三）用于经营活动，没有违法所得的，处以5000元至2万元罚款。
前款违法行为造成损失的，应当负赔偿责任。”
2、第二十三条修改为：“违反本实施办法第七条规定，绿化工程的设计方案未经批准或者未按照批准的设计方案施工的，由城市绿化行政主管部门或者其授权单位责令停止施工，限期改正，或者采取其他补救措施。”
3、删去第二十四条。
4、第二十七条修改为：“违反本实施办法第十八条规定，未经批准擅自砍伐、修剪城市树木或者违反第二十一条（一）项规定的，由城市绿化行政主管部门或者其授权单位责令停止侵害、赔偿损失，并处以500元至1000元罚款。”
5、第二十八条修改为：“违反本实施办法第二十条规定，砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善致使古树名木受到损伤或者死亡的，由城市绿化行政主管部门责令停止侵害，并处以500元至1000元罚款。”
此外，对规章的条文顺序和文字作相应的调整和修改。
本决定自1998年1月1日起施行。



1993年7月13日
我国商业银行规章制度层级问题探析

张在祯


【内容提要】本文以商业银行“规章制度”的基本概念为起点，以中国银行业特别是商业银行的组织形式在改革开放进程中的变迁为基础，从完善商业银行公司治理结构、明确公司内部职责分工、实施层级管理的角度，提出我国商业银行规章制度的层级划分与界定问题，浏览了目前商业银行规章制度层级界定的概况，探析了商业银行规章制度层级划分的基本原理，分析了商业银行公司章程地位的特殊性，探寻了商业银行规章层级划分的法律依据，对商业银行三级规章的界定要素进行了比较分析，介绍了三个层级划分制度具体运用的案例。笔者认为，科学合理地划分商业银行公司规章制度的层级，界定每个层级规章所调整的事项，有利于从完善商业银行规章制度体系建设的角度，促进商业银行的公司治理，防范金融风险。

一、关于商业银行规章制度的基本概念

　　在商业银行的日常经营管理活动中，我们经常将“规章”与“制度”不加区别地统称为银行的“规章制度”，或简称为“制度”而使用。如在很多场合可以听到“我行的信贷规章制度”，或“我行的信贷制度”等提法。但仔细分析，“规章”与“制度”是既有联系又有区别的两个概念。
　　就一般意义而言，“制度”是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。可见，“制度”的内涵虽小但外延非常广泛，毫无疑问，“制度”包括了“规章”。而“规章”只是“制度”的一种特殊表现形式，是指在调整内容、制定部门、审议机构、发布形式、效力等级等方面具有特定要求的狭义上的“制度”。从表现形式来说，制度的名称可以是“纲要、政策、框架、通则、规定、办法、细则、标准、准则、规则、指引、指导意见、实施意见、流程、规程、通知”等等。其中，最常见的制度名称是“通知”，除“通知”之外的上述其他名称，往往是作为“规章”的标题名称使用的。最常用的规章的名称是“办法”。同时，我们又会发现任何一部“规章”里面往往又规定了一系列更加具体的小“制度”。如《上海银行信贷违规行为处理规程》这部规章，又规定了“立案制度”、“调查制度”、“认定制度”、“处理制度”、“执行制度”等一系列的具体制度。
　　有必要指出，我们在阐明规章制度层级问题过程中，单独使用“规章”一词时，就是指具有特定形式的“制度”，是从狭义上谈“规章”的；当我们笼统地使用“规章制度”时，是从广义上较为随意使用“制度”一词的。例如，《上海银行规章制度管理办法》规定，规章制度体系框架，主要由“公司章程”、“规章类制度”、“其他制度”三类规章制度构成。该办法所称“规章类制度”，是“制度”的一种特殊表现形式，特指在调整内容、制定部门、审议机构、发布形式、效力等级等方面具有特定要求的狭义上的“制度”。而“其他制度”是指会议纪要、修正案、过渡通知、补充通知、转发通知、发文通知和操作手册等。
　　我国的商业银行发展到今天，都自觉或不自觉的重视规章制度建设工作。更何况银行素有“铁账本、铁算盘、铁规章”的“三铁”之称。可以说，商业银行规章制度建设的体系、规划、计划、体例、立项、起草、讨论、征询、审查、审议、签发、报批、备案、解读、培训、检查、评价、修改、解释、清理、选编、汇编、编纂等各个环节，都日趋完善，甚至有些商业银行的规章制度系统化工作也取得了令人瞩目的成果。但是，笔者认为，我国商业银行在“规章制度的层级界定”问题上，有待于深入研究，依法合规，科学界定，具体应用，逐步完善。

二、商业银行规章制度层级问题的提出

　　自1978年我国实行改革开放30多年以来，中国银行业经历了生机蓬勃的发展阶段。1948年中国人民银行成立后，在相当长的时期内，实行“大一统”的银行体制，中国人民银行既从事政策制定和实施，又办理具体银行业务。1984年国务院作出中国人民银行专门行使中央银行职能、建立四大专业银行的决定。特别是1995年颁布的《中华人民共和国商业银行法》规定，该法所称的商业银行是指依照该法和《公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。1993年国务院作出关于金融体制改革的决定，建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系。伴随着近年来我国改革开放进程的逐步深入，以商业银行为代表的中国金融业的企业组织形式发生了根本性的变化。除了新设立的金融机构实行股份制以外，国有独资银行纷纷改制为国有控股股份公司制企业。特别是全国性股份商业银行和城市商业银行从无到有，迅猛发展。值得关注的是最近国家开发银行也正在转制为商业银行、上市、引进境外战略投资者。商业银行最本质的变迁，就是从无到有、从非企业到企业法人，从非公司制企业到公司制企业、从有限责任公司到股份有限公司。我国商业银行的组织形式进程的变迁，是商业银行规章制度层级界定的组织基础。
　　从商业银行内部来看，商业银行的公司治理机制建设虽然取得了一定成果，同时还不同程度地存在着公司治理架构不健全、决策执行体系架构不合理、监督机制有效性不足等问题。历史上的公司治理讨论中，商业银行只是作为一般公司治理的企业频频被人们关注，但从1997年东南亚金融危机以来，特别是由此次正在蔓延的次贷危机引发的愈演愈烈的全球性金融风暴中，许多银行倒闭或遭受重大损失，进一步验证了良好公司治理的重要性，商业银行内部的公司治理问题进一步得到了更多关注。如何在组织制度上最大程度地保证公司的行为理性，避免或减少独断专行的决策给商业银行带来的损失，实现经济利益的最大化，应当引起金融界和法律界人士的高度关注。笔者认为，科学合理地划分公司规章制度的层级，界定每个层级的规章所调整的事项，不仅是公司规章制度建设中的核心问题，也是公司治理结构和经营管理机制的外在表现。
　　所谓“规章制度层级”，即规章制度的层次级别，是指根据有关法律、法规和规章，结合商业银行公司治理架构的具体情况，按照规章制度的制定部门、调整事项、法律效力、审议机构等界定要素所确定的商业银行规章制度的层次级别。本文正是基于商业银行发展到实行公司法人治理的阶段，对我国商业银行规章制度建设中的规章制度层级问题进行初步探析，从完善公司规章制度体系建设的角度，促进商业银行的公司治理，防范金融风险。

三、商业银行规章制度层级问题的概况

　　尽管我国银行业监管机构并没有强制性规定，要求商业银行必须制定诸如《XXXX银行规章制度管理办法》之类的规章制度，实际上大部分商业银行都制定了有关规章制度制定管理方面的规章制度，但是，在此类规章制度中明确划分界定规章层级的并不多。
　　关于商业银行规章制度的层级问题，比较有代表性的表述为“构建了以《章程》为母法，涵盖基本管理制度、重要规章制度、具体规章制度等多层次的制度体系”。据此观点，是将规章制度划分为基本规章制度、重要规章制度、具体规章制度三个主要层级，另外，还有公司《章程》和其他规章制度。即使有些银行的有关部门或行领导有过这样表述和提法，实际上对不同层级的规章制度的概念、规划、职权、立项、起草、审查、审议、签发、发布、文号、解释等因素做出明确的区别与界定的少之又少。也有商业银行在其规章制度管理办法中明确规定了规章制度层级的其他分类，如《上海银行规章制度管理办法（2006版）》，就将规章划分为基本规章、具体规章和操作规章三个层级。
　　据笔者了解，各商业银行在规章制度的审议这个关键性环节上，不管是自发还是自觉地正逐步走向规范化。许多重要规章除经分管行领导审核外，还根据规章所调整的内容分别报经行长办公会及其下设专门委员会、董事会及其下设专门委员会、监事会及其下设专门委员会审议通过。
　　根据《党章》规定，保证监督党和国家的方针政策在商业银行贯彻执行，参与企业重大问题的决策，是行党委的重要职责。因此，凡是提交股东大会、董事会审议决定的涉及公司重大问题的规章制度，应当上报党委会或党政领导班子联席会研究讨论同意；另外，《公司法》规定，公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。
　　根据《工会法》、《劳动法》和《劳动合同法》规定，商业银行作为用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见。
　　当然，如果商业银行没有全面、系统、明确、书面的关于规章层级方面的规定，在规章的审议方面也就不可避免地带有一定的随意性。

四、商业银行规章制度层级划分的原理

　　对商业银行规章制度的层级进行划分与界定，不是为划分层级而作表面文章，是要从规范商业银行规章制度体系建设的角度，进一步理清商业银行的决策、经营、操作的层次，从而完善公司法人治理结构。作为股份制公司的商业银行，根据公司治理结构，其经营管理应当是分层次的，而作为经营管理重要工具的公司规章也必然是有层级之分的。
　　其实，任何组织（包括国家在内）的管理都是分层次进行的。例如，作为国家机关管理工具的国家法规，有“上位法”与“下位法”之分。我国现行法规的基本层级为：宪法（即母法）、法律（可分为基本法律和其他法律）、法规（又分为行政法规、军事法规和地方法规）、规章（分为国务院部门规章、军事规章和政府规章）、国际法（分为国际公约、国家条约和国际惯例）等等。再如，我们党内法规制度也有层级划分，一般认为，《中国共产党章程》是根本的，是一级法规；准则是二级法规，概括性比较强，比如《关于党内政治生活的若干准则》等；条例是三级法规，一般规定某一方面的工作，比如《中国共产党纪律处分条例》等；规定、办法、细则是四级法规，一般规定某一方面的工作。
　　虽然我国银行业监管机构并未对商业银行规章制度的层级划分与界定作出明确要求，但是在有关监管规章中却含有大量的层级管理规定，例如《股份制商业银行公司治理指引》规定，董事会应当制定内容完备的股东大会议事规则，由股东大会审议通过后执行。《商业银行内部控制指引》规定，董事会负责保证商业银行建立并实施充分而有效的内部控制体系，高级管理层负责制定内部控制政策。《商业银行合规风险管理指引》规定，董事会应审议批准商业银行的合规政策。《商业银行市场风险管理指引》规定，董事会负责审批市场风险管理的战略、政策和程序，高级管理层负责制定、定期审查和监督执行市场风险管理的政策、程序以及具体的操作规程。《商业银行操作风险管理指引》规定，董事会应制定与本行战略目标相一致且适用于全行的操作风险管理战略和总体政策，高级管理层根据董事会制定的操作风险管理战略及总体政策，负责制定、定期审查和监督执行操作风险管理的政策、程序和具体的操作规程。财政部《金融企业财务规则》规定，金融企业对经营者、核心技术人员和核心管理人员实行与其他职工不同的薪酬办法，应由股东（大）会或者董事会决议。诸如此类的层级管理规定很多，也正因如此，商业银行的规章层级也不是随意划分的，其划分标准应当做到依法合规、符合行情、兼顾惯例、尊重规律、便于施行。

五、关于公司《章程》层级的特殊地位

　　研究公司规章制度的层级问题，不可避免地要涉及公司《章程》在公司规章制度体系中的性质和地位问题。我国《公司法》规定，设立公司必须依法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员（包括公司的经理、副经理、财务负责人，上市公司董事会秘书和公司章程规定的其他人员）均具有约束力。
　　关于公司章程的法律性质问题，我国法学界从来就有争议。一般认为，公司章程是关于公司的组织规则和行为准则的基本法律文件，俗称公司的“宪法”。股份有限公司章程规定公司的名称、住所、经营范围、设立方式、资本构成、发起人情况、组织机构、法定代表人、议事规则、利润分配、公司变更终止以及对内对外关系的行为准则。公司章程是公司股东意思自治的产物，实质上是一种特殊的契约，具有契约属性。但又不同于合同法意义上的契约，即章程的制定和修改必须按照一定的形式和程序，通过多数表决方式。
　　《公司法》规定，股份有限公司发起人制订公司章程，采用募集方式的经创立大会通过；股东大会做出修改章程的决议，必须经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。公司章程内容包括了公司登记的全部事项，办理工商登记时公司章程是应当提交的重要文件之一。公司章程修改也应向原公司登记机关备案。有些行业的公司章程还须经监管部门核准方可生效，如商业银行的章程自银行业监管机构核准之日起生效。
　　可见，从制定依据、制订主体、规定内容、审议通过、约束对象、登记备案、核准生效等方面看，公司章程不同于一般的公司规章，宜单独作为特殊类规章，位居公司所有规章制度之上，可以视为公司的“宪章”。所以，《上海银行规章制度管理办法》虽然将“公司章程”纳入该行的“规章制度体系框架”，但同时规定“不适用该规章制度管理办法”。

六、商业银行规章层级划分的法律依据

　　我国法律和法规，对国务院部门规章、军事规章、地方政府规章有明确系统地规定，但是，对公司规章的规定非常简单，对公司规章的层级问题更没有明确界定。不过，我们还是可以从《公司法》的规定中找出比较明确的线索。《公司法》规定，股份有限公司董事会制定公司的“基本管理制度”；股份有限公司经理拟订公司的基本管理制度、制定公司的“具体规章”。相比之下，《商业银行法》的规定更加笼统，商业银行应当按照有关规定，制定本行的业务规则，建立健全本行的风险管理和内部控制制度。
　　据此，我们可以得出以下结论：一是“具体规章”的提法，具有明确的法律依据，而且属于经理（在商业银行内部即为行长）的职权；二是《公司法》使用了“基本管理制度”的概念，而没有“基本规章”的概念。我们认为《公司法》之所以这样规定，是考虑到董事会主要决策重大事项，不宜涉及具体问题。这并没有限制我们将董事会制定的有关公司基本管理制度方面的规章，称为“基本规章”，或者说为体现公司基本管理制度的规章应当是公司的“基本规章”。其实，任何规章的内容没有具体字数限制，国家法律也是如此，例如《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》全文共4条，计343个字，谁也没有怀疑此部法律的效力；三是基本规章与具体规章的关系。我们认为，董事会制定的基本管理制度，事前往往由行长拟订；事后要通过行长制定的具体规章予以落实。因此，具体规章是为实施基本规章中的某项管理制度而制定的专门性规定。除了《公司法》间接或直接规定的“基本规章”和“具体规章”之外，我们认为还应存在一种“操作规章”，即为落实具体规章而制定的关于某项具体工作、某个具体产品、某个具体岗位的操作标准。
　　综上所述，除公司《章程》作为商业银行原始性“母规章”外，我国商业银行的“规章”，基本上可分为“基本规章”、“具体规章”和“操作规章”三个层级，是具有基本法律依据的，笔者认同这种划分方法。当然，非要将“公司章程”作为一个规章层级，将商业银行的规章层级界定为“公司章程”、“基本规章”、“具体规章”和“操作规章”四个层级，也未尝不可，也没有违反什么规定。但是，应当提请注意的是，根据我国商业银行的运营实践，在商业银行的经营管理活动中，“操作规章”这一层级，确有存在之必要。

七、商业银行三级规章界定要素的比较