商标权权利用尽原则与平行进口问题研究

浙江大学 滕之杰


[摘要]商标权的权利用尽原则与国际贸易中的平行进口问题紧密相关，要解决平行进口的合法性问题，就必须肯定商标权权利用尽原则的合理性。然而平行进口问题更多的是一个贸易政策问题，以权利用尽原则作为肯定平行进口的依据存在理论上的缺陷。我国目前鉴于实际国情还不应该承认商标权的国际穷竭，对平行进口在原则上也要予以禁止。
[关键词] 商标权 权利用尽 平行进口 地域性 国内用尽 国际穷竭
引言
权利用尽原则一直是知识产权领域，特别是在商标权领域一个比较引人注目的问题，各国在法理著述和司法实践上也存在很大的分歧。《建立世界贸易组织公约》中《与贸易有关的知识产权协议》（以下简称TRIPS）回避了这些分歧，采用了中立的态度，依据相关规定，TRIPS就权利用尽对成员国未作任何要求，WTO的成员国可以根据本国的经济利益和政治考虑自行阐发知识产权的权利用尽原则。权利用尽原则又与解决平行进口问题密切相关，随着我国成为WTO的成员国后对外贸易的进一步放开，我国将面临越来越多的平行进口问题，因此从商标权相关的基础理论出发研究权利用尽原则无疑具有较大的现实意义。
一、权利用尽原则以及其在商标权领域的相关理论
（一）权利用尽原则的概念与历史发展
权利用尽原则（Exhaustion Doctrine）又称权利耗尽、权利穷竭原则，是知识产权法上一个特有的原则。是指“知识产权所有人或许可使用人一旦将知识产品[1]合法置于流通以后，原知识产权权利人所有的一些或全部排他权因此而用尽。”[2]首先，权利用尽原则只适用于知识产权，并因适用对象的不同而各有差异。并且它只适用于排他性的知识产权，如专利、商标、著作权等，而不适用于同为知识产权范畴的反不正当竞争。其次，知识产权用尽原则，主要是指积极利用权的用尽。权利人从事了相关的利用行为以后，那么作为知识产品的所有人，有权对物品加以再利用，在此范围内，知识产权权利人（包括真正的权利人、被授权人、继承人等）放弃该标的物，并进而放弃在该标的物上的某些消极禁止权的行使。
权利用尽原则并非随着知识产权法的产生而产生。它是随着知识产权法的发展、完善以及社会价值观的变化而产生的。现代意义的知识产权法始于19世纪初，而发展到19世纪末，已相当成熟，无论各国国内立法还是国际公约，都已创造了一个非常健全的知识产权保护环境。当时的知识产权是具有绝对性、排他性的产权。除了规定的时间性和天然存在的地域保护限制外，它被赋予了与所有权相同的意义。新兴的资产阶级将知识产权作为一种神圣的、独受的、绝对的新权利加以规定的，因此，没有产生权利用尽也就不足为怪了。当社会进入20世纪以后，社会的各个方面都发生了很大的变化，笼罩在知识产权上的自然法光环逐渐暗淡，而权利人与政府、使用者之间平衡则越来越重要。保护知识产权的目的首先是发展、传播技术和知识；保护创作者的利益放在了第二位，并对权利人的某些权利作了限制。知识产权越来越被看作一个功利性的概念，其作用是刺激人类的创造力，其目的则是推广、知识和使用知识，造福人类。[3]创作者的权利成为一种法定的、有限的独占性排他权。创造性活动是发明者、作者权利的源泉，而法律则成为权利产生的根据。在这种情况下，权利穷竭作为对权利的限制，就有了哲学上的基础，它的产生也就只是一个时间问题了。基于这两点，在知识产权保护得到进一步加强的同时，为维护社会公共利益起见，对知识产权的限制也进一步完善。而权利用尽原则作为对权利人的一种限制，也就应运而生。
（二）、商标权权利用尽原则
商标权权利用尽：“是指注册商标所有人或许可使用人将该商标加以利用，使用于商品并将该商标加以利用，使用于商品销售或已经在服务上使用，则注册商标所有人无权再禁止或阻碍他人使用原商品上附有的注册商标。”[4]它主要体现在销售活动中，权利人只可正常行使一次权利。权利用尽原则，亦即首次销售原则，是知识产权保护中用来防止权利人滥用权利的一项合理限制。它的重要意义在于保障商品正常流通，以促进贸易的自由化、一体化。在没有这种合理限制的情况下，知识产权的所有人受经济利益驱动，通过控制商品流通，划分市场而保持垄断地位的自发倾向就有可能成为既成事实。基于上述考虑，继专利权用尽成为国际上的通用规则以后，一些经济发达或者一体化进程较快的国家、地区已将权利用尽原则明确规定在商标法中，形成了商标用尽原则。
一般说来，各国都承认商标权的“国内权利用尽”，即在一国范围内带有商标的产品一旦投放市场以后，对于任何人使用或销售该产品的行为，商标权人都无权控制。当然，这一原则不适用于权利人有合法理由的情形（如商品在合法销售后发生了损坏）。商标权的国内用尽已经成为保护知识产权联合国际局（BIRPI）颁布的《BIRPI发展中国家示范法》的一条强制性规定，而欧共体出于统一市场的需要，将商标权权利用尽的范围扩展到整个欧共体市场。就我国而言，在商标法的实践中，对商标国内用尽的基本原则实质上采取了默认的态度。
相应的，在商标权权利用尽理论上还存在“国际穷竭”理论，即商标所有人本人或经其同意的第三人将商品首次投放入境外市场后商标所有人的商标权利即告穷竭，丧失了的带该商标的商品再销售等行为的控制权，其最经常的表现就是境外商品的新进口。目前，世界上各国对该原则大都抱谨慎的态度，即便是承认在欧共体内部商标权权利用尽的欧共体国家也在1998年的Silhouetto一案中否认了超出共同体范围的商标权用尽。
二、与权利用尽原则相关的商标权的基本理论
商标，是“制造商或商人为了使人认明自己的商品或劳务，从而它们与竞争的产品区别开来而使用的文字、名称、符号或图案。”[5] 与其他知识产权一样，它是一种法定的垄断权，其目的是为了促进社会经济的发展。与专利、著作权相比，商标有它独特的一面，专利、著作权的垄断权的建立，其直接的受益者往往是专利人和著作人。然而商标的垄断权的创设，主要则是为了维护广大消费者的利益，维护产业秩序。当然这并不排斥商标权人利用商标建立自己的信誉。一般而言，商标应具有以下功能：（1）识别功能；（2）表示商品质量功能；（3）广告宣传功能。商标的内容，与其他工业产权一样，有积极的利用权，包括使用、许可他人使用等，同时它也有消极的禁止权，它的禁止权还与专利、著作权不一样，它的禁止权可以超出其本身，而及于类似商品和类似商标。
商标权人在转移产品时利用商标的价值和功能实现其财产利益。既然商标的功能在于“识别”，商标功能和价值的实现对于商标权人来说自然也在于这种识别作用的实现。对于特定的产品而言，如经商标权人以销售、转让、交付等方式合法处分，物权已发生转移，则商标的功能与作用对于商标权人来说已经实现。Govaere博士指出“在任何情况下最重要的一点是：知识产权的目的在载体产品的首次销售（First Sale）之时已经实现，否则会导致市场的垄断。”[6] 理解这一点相当重要，附有注册商标的产品合法进入流通领域之后，商标已达到使商标权人通过商标制度获取经济利益的目的。商标权人对于该批特定的产品因其物权的转移和商标根本目的的实现而无任何商品权可言，他不能再控制该批特权属于别人的产品，不能再对商品的流向进行干涉。这里所指的商标权是针对该批特定的产品的，不应与法律所赋予商标权人的概括的商标权相混淆。附有合法贴附商标的产品经商标权人或经其同意的许可人转移物权后会有以下几种命运：（1）买受人本人为商品的实际使用人。（2）买受人是经销商，对产品不作变动，将该批商品再行销售。（3）买收人是经销商，改变产品的原有性质或形态，仍使用原商标进行销售。（4）买受人是商标权人的竞争对手或经销商，将该商品上合法贴附的商标撕去再换上自己的商标，或以自己的商标将该商标完全盖住，再次投入市场销售。在第一种情况下，只要买受人未对该特定商品上的商标作商标权范围内的利用，无论其怎样处分商品和商标，都不构成对商标权人权利的侵犯。在第二种情况下会出现“平行进口”的问题。第三种情况下由于经销商的行为会带来侵害商标权人信誉等不良后果，商标权人有权利用法律手段进行干涉，但与“平行进口”和“权利穷竭”无关。第四种情况会产生引起诸多争议的所谓“反向假冒”问题。
商标权作为知识产权的本质特点有两点：一是垄断性，二则是地域性。商标权具有地域性的特点，根据《巴黎公约》第6条，商标的效力只限于授予批准注册、授予商标权利的国家领域之内，在其他国家不发生效力；也就是说，商标没有域外效力，除非所有国参加了国际公约或订立了双边互惠条约，否则在一国得到承认和保护的商标在另一国不能受到保护。商标的地域性特点与权利用尽原则密切相关，而各国对此的做法也各不相同。
三、权利用尽原则与平行进口问题
（一）平行进口
所谓“平行进口”， 是指在国际贸易中，当某一知识产权获得两个以上国家的保护时，未经知识产权或者独占许可证持有人的许可，第三者所进行的进口并销售该知识产权产品的行为。由于该进口行为与本国的知识产权人的正常进口相对平行，也就是说，有两个“平行”的进口行为，故称之为平行进口。
平行进口的主要原因在于，某项知识产权产品在进口国本国的零售价高于其在外国的批发价。在利益的驱动下，进口商就会购买那些在国外生产并在国外销售的商品，然后按低于本国正常物价的价格在本国市场销售，于是形成了进口商与知识产权人或有关的被许可人之间就同一种商品争夺市场的局面。
平行进口与知识产权保护之间的冲突在理论上主要表现为知识产权的权利用尽原则和地域性原则的冲突。按照权利用尽原则，知识产权所有人自己生产或经其许可生产的产品售出后，无论何人使用或转售该产品的行为，都无须得到权利人的许可，也不侵犯知识产权。就该产品而言，权利人的权利已经用尽了。支持商品平行进口的观点认为其并未侵犯商标权所持的理由正是商标权利用尽原则；反对平行进口所依据的主要理由是商标的地域原则，即商标权的取得和行使均受到地域限制，相应地，权利用尽也受到地域限制。即使第三人在国外合法购买商标权所有人的产品但未经许可而将产品由国外进口，仍然对商标权构成侵害。故而未经商标权人同意的平行进口应予以禁止。[7]
（二）从权利用尽原则看平行进口问题
权利用尽原则，其基本含义是经知识产权人或其授权的人许可而生产的知识产权产品，在第一次投放市场后，权利人即丧失了对它的控制权，其权利被认为用尽。凡合法地取得该产品的人，只要不将其用于侵犯知识产权人的专用权，即可以自由地使用、转卖、处置该知识产权产品。 该原则是为了平衡知识产权人专有权所产生的负效应而设置的，其主旨是对知识产权人的权利加以必要的限制，以免产生过度垄断，阻碍产品的自由流通。在商标权领域，这一原则认为商标最根本的作用是作为一种标志，揭示商品的来源和保证商品的质量。因此，合法地载有某商标的货物一经投放市场，商标权人即丧失了对它的控制，其权利被视为用尽，任何人再次销售该产品，商标权人应无权阻止。[8]因此在销售活动中，权利人只可正常行使一次权利。 如果商标权人自己许可了一批商品的出售，则他人再如何转售这批商品，该商标权人无权过问。如果转售人违背与初售人订立的合同，将商品卖到指定的地域之外，或卖给了非指定买主，而被该买主再转卖，则初售人可以依合同法诉后者违约，而不能因转售及再转售的商品上带有权利人的商标，诉转售人或再转售人侵犯商标权。
支持平行进口认为它并不侵犯商标权的观点所依据的理论即商标用尽原则。按照商标用尽原则，一旦标有注册商标的商品已由商标权人投放市场，商标权人的权利就用尽了。对于任何第三者在该商品上使用注册商标的行为不得加以干涉和控制。平行进口中，进口国的商标使用人（独家代理商）和从事商品转口销售的第三者同出一门。他们与出口商之间存在某种合同法律关系，都受到出口商的控制。这种关系完全符合商标用尽理论中“经商标权人许可而投放市场”的核心内容。因此，第三者的平行进口不构成商标侵权行为。
（三）对平行进口问题的合法性质疑
笔者认为，商标用尽原则是法律实现对商标权人与竞争者和公共利益进行调整的途径。依据该原则所包含的理论看待商品平行进口，无疑会持赞同平行进口的观点。但以权利用尽作为平行进口的合法性依据，在理论上值得探讨。 首先，知识产权不同于物权。所有权人对合法取得的物有完全的支配权；知识产权人除了对有形的物化了的智力成果拥有权利外，还享有无形的专有权，他人合法取得的产品也可能会侵害此物的知识产权。其次，从竞争角度看，知识产权人授权他人在一定地域、时间内行使专有权利，被授权方必然支付了对价，并为商品的制造或销售投入了人力、物力、财力。第三人的平行进口行为显然对被授权方不利，违反了公平竞争秩序。因此，那些规定有“权利用尽”原则的国家，其法律会以“进口权” 条款对该原则进行限制，从而在立法上排斥“权利用尽”在国际贸易中的适用。从上面的分析可知，在知识产权保护中，两种理论并非相互对抗的，而属于两个不同的范畴：“地域性” 是知识产权在跨国交易中表现的特征；而“权利用尽”只是知识产权在国内商品流通中的表现。因此，基于知识产权的地域性原则，平行进口原则上构成知识产权侵权，在应予禁止。
目前，世界各国的立法和司法实践对平行进口立场不尽统一，但大多数国家原则上是禁止平行进口的，在某些特殊情况下承认平行进口的合法性。如美国在《1992年关税法案》第526条规定，如果商品上载有为美国公民或在美国建立的公司拥有在美国商标专利局注册的商标，除非在进口时得到商标所有人的书面同意，否则任何外国商品进入美国都是非法的。美国最高法院认为该条款只禁止由独立的外国制造商根据美国商标所有人许可生产的货物的平行进口，而佛罗里达南区联邦地区法院在1983年PSI案件中认为，如果商标产品是由原告的分支机构投入国际市场的，则应适用权利用尽原则，其理由是原告在第一次出售中取得了报酬。[9]又如日本执行反垄断的全国委员会于1972年公布的《独家进口经销指南》中指出：不适当地阻止平行进口真货是不公平的商业做法。有学者认为欧共体坚持权利用尽原则而承认平行进口。[10]其实，欧共体内部支持平行进口不过是出于统一市场的政策要求，而且有如笔者在上文中指出的，欧共体法院已经否认了超出欧共体范围外的权利用尽
结论
商标权权利用尽原则一直以来在理论界都是支持平行进口的一个强有力的论据。其实，从某种程度上说，平行进口问题不仅是商标法理论上的问题，很多情况下是否允许平行进口还更多是出于政策上的考虑，因为隐含在商标权权利用尽的背后是国际贸易的自由化与非关税壁垒之间的冲突。中国在加入WTO后，由于关税一定程度上的保护作用消失，平行进口的情况只会增加。世界上其他主要贸易大国均对这一问题有所保留，中国作为发展中的一个贸易大国，在对待平行进口的问题上，更应该认真地考虑自己的贸易政策，切不可贸然地采取绝对肯定或否定的态度，从目前形势看来，我国可以借鉴美国的做法，先不采纳国际穷竭原则，对平行进口原则上予以禁止，但在某些特定情况下，特别是在有政策的需要时不妨予以认可。


注释
[1] 知识产品，黑格尔称之为“精神产品”，他主要从“一元说”出发定义的，我们认为，由于我国专利法由“专利产品”的用法，所以将附有知识产权的产品称为“知识产品”比较合适。
[2] Mccarthy Desk encyclopedia of intellectual property P118 Mccarthy ,J.Thomas
[3] L.Ray Patterson 、Stanley W.Lindberg:《The Nature of copyright: A Law of Users’ Right》P49-55
[4]史际春主编：《香港知识产权法》，河南人民出版社1997年版，第198页。
[5] 刘春田主编：《知识产权法教程》，中国人民大学出版社1994年版第258页。
[6]See Inge Govaere,The Use and Abuse of Intellectual Property Rights in E.C Law,Sweet&Maxwell Ltd.1996.
[7] 王传丽：《与贸易有关的知识产权》，《政法论坛》1995年第1期。
[8]李小伟：《论平行进口与商标权的关系》，载于《中国专利与商标》1996年第2期。
[9]陈昌柏：《知识产权法战略》，科技出版社，1999年5月，第74页。
[10]同上，第75页

广东省佛山市人民政府


关于印发佛山市风景名胜区管理办法的通知
　

佛府[2006]37号

各区人民政府，市府直属有关单位:

《佛山市风景名胜区管理办法》已经市政府常务会议第十二届二十三次会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。









二○○六年三月二十四日









佛山市风景名胜区管理办法



第一章 总则

第一条 为加强我市风景名胜区的规划、建设、管理，更好地保护、利用和开发风景名胜资源，促进经济、文化等事业的发展，根据国务院《风景名胜区管理暂行条例》、《广东省风景名胜区条例》、《风景名胜区管理暂行条例实施办法》及有关法规规章规定，结合我市的具体情况，制定本办法。

第二条 本办法适用于我市辖区内风景名胜区的设立、规划、建设、保护和管理。

第三条 本办法所称的风景名胜区，是指经市级以上人民政府审定命名并划定范围的风景名胜资源集中，自然环境优美，具有一定规模和游览条件，供人们游览、观赏、休憩和进行科学文化等活动的地域。风景名胜资源，是指具有观赏、文化和科学价值的山岳、江河、湖泊、海洋、瀑布、山体、溶洞、特殊地质地貌、森林、动植物、天文、气象等自然景观和历史遗迹、革命纪念地、宗教寺庙、雕刻、园林、建筑物及有关工程设施等人文景观及其所处环境、风土人情等。

第四条 风景名胜区按其景观的观赏、文化、科学价值和环境质量、规模大小、游览条件等因素，划分为三级：

（一）市级风景名胜区，由市建设行政主管部门提出风景名胜资源调查评价报告，报市人民政府审定公布，并报省建设行政主管部门备案。市级风景名胜区应符合下列条件：有一定的游览、观赏、文化或者科学价值，环境优美，规模较小，有配套设施和服务条件。

（二）国家级和省级风景名胜区，按照国家及广东省的相关规定提出调查评价报告和报审。

第五条 佛山市建设行政主管部门主管全市的风景名胜区工作，行使下列风景名胜区管理职权并负责组织实施本办法：

（一）贯彻执行国家、省管理风景名胜区的法律、法规和政策；

（二）负责全市风景名胜区的管理工作，监督风景名胜区规划的实施；

（三）组织市风景名胜资源的调查、评价和申报工作；

（四）同市规划行政主管部门和市园林绿化行政主管部门审核风景名胜区总体规划；

全市风景名胜区总体规划和发展计划由市园林绿化行政主管部门会同市规划行政主管部门共同组织编制，并纳入城市总体规划。

各区风景名胜区行政主管部门依照本规定负责本辖区内的风景名胜区建设、保护和管理工作，行使下列风景名胜区管理职权并负责组织实施本办法：

（一）组织本区风景名胜资源的调查、评价和申报工作；

（二）组织编制本区风景名胜区的专项规划、详细规划和发展计划；

（三）具体组织风景名胜区的设立工作；

（四）组织风景名胜区建设项目的定点和设计方案；

（五）法律、法规规定的其他职权。

市、区的林业、水利、文化、环保、旅游、土地、宗教、工商、交通、卫生和公安等部门应当按照法律、法规规定的职责，协同做好风景名胜区的保护和管理工作。

第六条 风景名胜区经批准公布后，要依照国务院的规定设立风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的规划、建设、管理、利用和保护等工作。其具体职责是：

（一）宣传贯彻有关法律、法规和政策；

（二）组织制定和实施风景名胜区规划；

（三）保护风景名胜资源及其生态环境；

（四）组织开发利用风景名胜资源；

（五）建设、维护和管理风景名胜区配套设施；

（六）制定风景名胜区的公共规则，负责风景名胜区内的环境卫生、商业和服务业的监督管理；

（七）负责风景名胜区内的安全工作，定期检查风景名胜区内设施的安全，保障游人的人身安全；

（八）法律、法规规定的和区以上人民政府依法赋予的其他职责。

风景区内的单位，其合法权益受法律保护。涉及到风景名胜区的保护、开发、建设和管理的活动，必须服从风景名胜区管理机构对风景名胜区的统一规划和管理。

第七条 风景名胜区规划批准后，要在风景名胜区主要入口建立入口标志、并沿风景名胜区划定的范围和外围保护地带设立界桩，标明区界。

第八条 风景名胜区的风景名胜资源或者其配套设施和服务条件发生重大变化，不再具备该等级风景名胜区条件的，应当降低该风景名胜区的等级；已不具备风景名胜区条件的，应当撤消该风景名胜区。

撤销市级风景名胜区的，由市建设行政主管部门报请市人民政府审定公布，并报省建设行政主管部门备案。

风景名胜区内或者其周边有重大的风景名胜资源发现，或者原有的风景名胜资源价值经重新评估，具备上等级风景名胜区资源条件，其配套设施和服务条件作相应改善的，可以重新申请划定风景名胜区范围和提高风景名胜区的等级。







第二章 规划和建设

第九条 风景名胜区必须按照国家规定的内容和程序，编制风景名胜区总体规划和详细规划。编制规划应当广泛征求有关部门、专家和群众意见，进行科学论证。

风景名胜区总体规划内容包括：

（一）风景名胜区的现状；

（二）确定风景名胜区性质；

（三）确定风景名胜区范围及外围保护地带；

（四）划定核心景区和其他功能分区；

（五）确定保护和开发利用风景名胜资源的措施；

（六）旅游环境容量和游人规模预测；

（七）配套设施的统筹安排；

（八）编制各专项规划；

（九）估算投资和收益等。

风景名胜区详细规划应当按照该风景名胜区总体规划编制，内容包括：

（一）风景名胜区开发建设的具体方案和分期建设方案；

（二）建设控制指标；

（三）建设项目的选址安排；

（四）保护、绿化、风景游览、公用设施等建设项目的可行性分析；

（五）重大建设项目的景观设计方案等；

（六）资源和景观的具体保护措施。

编制风景名胜区规划遵循以下原则：

（一） 贯彻执行国家有关保护和开发利用风景名胜资源的法律、法规，正确处理保护与利用、远期与近期、整体与局部的关系；

（二） 保持自然景观和人文景观的风貌，维护景区生态平衡，各项建设设施应当与景区环境相协调；

（三） 风景名胜区的建设规模、开发程度和各项建设标准、定额指标，应当符合《风景名胜区规划规范》（GB50298-1999），应当与我市的经济发展水平基本适应，并为长远发展留有余地；

（四） 科学评价风景名胜资源的特点和价值，突出风景名胜区的特色，避免自然风景人工化、风景名胜区城市化。

（五）风景名胜区总体规划应当与城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划、自然保护区规划等相协调。

第十条 风景名胜区规划的编制必须委托具有相应规划设计资质的单位承担。

国家重点风景名胜区总体规划，应当委托持甲级规划设计证书的单位编制；国家重点风景名胜区详细规划、省级风景名胜区总体规划、省级风景名胜区详细规划和市级风景名胜区总体规划，应当委托持乙级以上规划设计证书的单位编制；市级风景名胜区详细规划，应当委托持丙级以上规划设计证书的单位编制。

第十一条 风景名胜区规划审批按以下规定执行：

（一）国家重点风景名胜区的总体规划由市人民政府提请省人民政府审查同意后，报国务院批准；其详细规划由市人民政府审查同意后，报省主管部门批准。

（二）省级风景名胜区的总体规划由区人民政府提请市人民政府审查同意后，报省人民政府批准，并报建设部备案；其详细规划由市规划行政主管部门审查同意后，报市人民政府批准。

（三）市级风景名胜区的总体规划由区人民政府报市人民政府批准，并报省主管部门备案；其详细规划由市规划行政主管部门审批。

市、区人民政府向上级人民政府报请批准风景名胜区总体规划前，应当经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。

第十二条 风景名胜区总体规划经批准生效后六十日内，风景名胜区管理机构应当将其主要内容公布。

第十三条 经批准的风景名胜区规划，必须严格执行，任何单位和个人不得擅自改变。

在风景名胜区的详细规划批准前，不得进行永久性的建设。个别确需要建设的项目，其选址与规模必须经过可行性分析和技术论证，按风景名胜区详细规划审批权限报经批准。

风景名胜区规划实施过程中，对规划作局部调整的，应当报原批准机关备案；对风景名胜区性质、发展规模、总体布局、用地及功能分区、规划期限等内容发生变化而改变规划的，必须按照原审批程序报请原审批机关审批。

第十四条 风景名胜区必须按照批准的规划进行建设。建设项目的布局、高度、体量、造型、风格、色调应当与周围景观和环境相协调。

风景名胜区内的重要景点应当划定保护范围，在该范围内不得修建旅馆、饭店等设施。风景名胜区内的旅游建设项目，应当有利于社会主义精神文明建设，不得建设有低级、庸俗、封建迷信等不健康内容的项目。

第十五条 风景名胜区内的建设活动，应当符合风景名胜区规划。风景名胜区内及其外围保护地带内的各项建设项目立项后，其建设项目和农房建设的选址定点和设计方案，建设单位或个人必须先报风景名胜区管理机构审查同意，按以下规定批准后，方可依法办理其他手续。

（一）国家重点风景名胜区和省级风景名胜区及其外围保护地带内的缆车、索道、滑道，大型文化、体育、游乐设施，旅馆建筑，宗教项目及省人民政府规定的其他项目，由省主管部门批准；

（二）市级风景名胜区的各种建设项目，由区风景名胜区行政主管部门会同区规划行政主管部门审核后，报市建设行政主管部门批准。

建设项目实行建设工程选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证制度。

第十六条 承接风景名胜区建设工程施工任务的单位，必须具有与建设工程要求相符合的施工资质。风景名胜区内进行建设，必须文明、安全施工，采取有效措施，保护好地形地貌、林木植被、水体，工程结束后应当及时清理场地，恢复植被。

第十七条 风景名胜区内的建设项目竣工后，区主管部门应当按照法律、法规规定组织竣工验收，验收合格后，方可投入使用。



第三章 保护和管理

第十八条 风景名胜资源属国家所有，各级人民政府应采取有效措施确保风景名胜资源不受损害。任何单位和个人应保护风景名胜资源，爱护风景名胜区的景物、林木、植被、野生动物、设施和环境，不得擅自出让或变相出让风景名胜资源，不得侵占风景名胜区的土地。

第十九条 经批准使用风景名胜区土地的单位出租、转让其土地使用权或改变土地使用性质的，须经风景名胜区管理机构同意，并报经风景名胜区行政主管部门批准，按国家有关规定办理手续。属于污染风景名胜区环境、破坏景观和自然风貌及严重妨碍游览活动的厂区和宅区，由风景名胜区管理机构提出计划，经同级行政主管部门审核，报同级人民政府批准后组织改建和拆迁。

第二十条 禁止侵占风景名胜区内的土地。

禁止在风景名胜区内设立开发区、度假区、医院、工矿企业、仓库、货场。

禁止破坏风景名胜区内的文物古迹和景物景观。

禁止向风景名胜区排放超标准废水、废气、噪声及倾倒固体废弃物。

第二十一条 风景名胜区应当加强治安、安全管理，建立健全安全管理制度，完善安全管理设施，严防火灾和其他游览事故发生。

第二十二条 国家风景名胜区及省级风景名胜区必须按照国家及省的规定设置标志、标牌，做到形象统一，标识清晰，设置规范。

第二十三条 风景名胜区管理机构应当对风景名胜区内的古建筑、古园林、历史遗迹、古树名木等进行调查登记，设立保护标志。

第二十四条 在风景名胜区内采集物种标本、野生药材和其他林副产品，应当依法经有关行政管理部门和风景名胜区管理机构同意，并在指定地点限量采集。

第二十五条 禁止在风景名胜区内从事下列活动：

（一）挖砂、采石、取土、取水；

（二）开荒、围垦、填塘和建坟；

（三）捕捉、伤害野生动物；

（四）在景物和公共设施上涂、写、刻、画；

（五）砍伐树木；

（六）攀折树、竹、花、草；

（七）乱扔废弃物；

（八）在禁火区吸烟、生火；

（九）设置和张贴广告，占道和在主要景点摆卖；

（十）存放易燃易爆物品；

（十一）在山村野地生火煮食、烧烤、熏蛇熏鼠；

（十二）其他破坏风景名胜资源、影响公共安全的行为。

第二十六条 风景名胜区内的游客和其他人员，应当保护风景名胜资源，爱护区内各项公共设施，维护区内环境卫生和公共秩序，遵守风景名胜区的管理规定。

第二十七条 任何单位和个人不得擅自砍伐风景名胜区及其外围保护地带内的林木；因景区建设、林木更新抚育和景观及安全需要砍伐的，应当经风景名胜区管理机构和主管部门同意，报林业部门批准。

第二十八条 风景名胜区及其外围保护地带应当建立、健全防火组织，完善防火设施，落实防火责任制。

第二十九条 风景名胜区管理机构要针对辖区内可能发生的安全事故制定应急预案。定期检查、演练。明确责任单位、责任人。

第三十条 在风景名胜区外围保护地带内不得建设影响风景名胜区景观和污染环境、破坏生态的项目。

第三十一条 风景名胜区内的单位和个人，应当服从风景名胜区管理机构对风景名胜区的统一规划和管理；在风景名胜区内从事经营活动的单位和个人，必须先经风景名胜区管理机构批准，再依法办理有关手续，禁止无证经营。经批准从事经营活动的单位和个人，必须在指定的地点文明、合法经营，不得向游客强行兜售商品或强行提供服务。

风景名胜区内的景物除按规定禁止摄影的以外，应当允许游客摄影。风景名胜区内的管理单位和摄影服务摊点，不得在景物周围圈占摄影位置，不得向自行摄影的游客收取费用。

进入风景名胜区营运的旅游车、船等交通工具必须经风景名胜区管理机构批准。

第三十二条 风景名胜区的门票和游船、缆车、索道等收费项目和收费标准，必须报区物价主管部门批准后才能执行。各地、各部门不得在门票上附加其他费用。

第三十三条 风景名胜区管理机构应当建立健全风景名胜区档案制度，对风景名胜区的历史沿革、资源状况、范围界限、生态环境、各项设施和建设活动等基本情况及有关资料，应当整理归档，妥善保存。

第三十四条 风景名胜资源按国家规定实行有偿使用。在风景名胜区内合理开发利用风景名胜资源的单位和个人，应当向风景名胜区管理机构交纳风景名胜资源保护费，该项收费应当用于风景名胜区内的风景名胜资源的维护。具体收费标准，按省人民政府制定的标准执行。

第三十五条 违反本办法规定的，由有关行政主管部门依法给予相应处理。



第四章 附 则

第三十六条 本办法由市人民政府负责解释。

第三十七条 本办法自发布之日起执行。