交通部


中华人民共和国交通部令

2006年第3号



农村公路建设管理办法（2006年第3号）


　　《农村公路建设管理办法》已于2006年1月26日经第2次部务会议通过，现予公布，自2006年3月1日起施行。


部长　李盛霖
二○○六年一月二十七日

农村公路建设管理办法

第一章 总　则

　　第一条 为加强农村公路建设管理，促进农村公路健康、持续发展，适应建设社会主义新农村需要，根据《中华人民共和国公路法》，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于各级人民政府和有关部门投资的农村公路新建和改建工程的建设管理。
　　本办法所称农村公路，包括县道、乡道和村道。
　　第三条 农村公路建设应当遵循统筹规划、分级负责、因地制宜、经济实用、注重环保、确保质量的原则。
　　第四条 农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。
　　第五条 农村公路建设项目应当依据农村公路建设规划和分阶段建设重点，按照简便适用、切合实际的原则和国家规定的程序组织建设。
　　第六条 农村公路建设应当保证质量，降低建设成本，节能降耗，节约用地，保护生态环境。
　　国家鼓励农村公路建设应用新技术、新材料、新工艺。
　　第七条　交通部负责全国农村公路建设的行业管理。
　　省级人民政府交通主管部门依据职责负责本行政区域内农村公路建设的管理。
　　设区的市和县级人民政府交通主管部门依据职责负责本行政区域内农村公路建设的组织和管理。

第二章 标准与设计

　　第八条　各级人民政府交通主管部门应当按照因地制宜、实事求是的原则，合理确定农村公路的建设标准。
　　县道和乡道一般应当按照等级公路建设标准建设；村道的建设标准,特别是路基、路面宽度，应当根据当地实际需要和经济条件确定。
　　第九条 农村公路建设的技术指标应当根据实际情况合理确定。对于工程艰巨、地质复杂路段，在确保安全的前提下，平纵指标可适当降低，路基宽度可适当减窄。
　　第十条 农村公路建设应当充分利用现有道路进行改建或扩建。桥涵工程应当采用经济适用、施工方便的结构型式。路面应当选择能够就地取材、易于施工、有利于后期养护的结构。
　　第十一条 农村公路建设应当重视排水和防护工程的设置，提高公路抗灾能力。在陡岩、急弯、沿河路段应当设置必要的安全、防护设施和警示标志，提高行车安全性。
　　第十二条 二级以上的公路或中型以上的桥梁、隧道工程项目应当按照国家有关规定，分初步设计和施工图设计两个阶段进行；其他工程项目可以直接采用施工图一阶段设计。
　　第十三条 四级以上农村公路工程和大桥、特大桥、隧道工程的设计，应当由具有相应资质的设计单位承担；其他农村公路工程的设计，可以由县级以上地方人民政府交通主管部门组织有经验的技术人员承担。
　　第十四条 农村公路建设的工程设计，应当按照有关规定报县级以上人民政府交通主管部门审批。

第三章 建设资金与管理

　　第十五条 农村公路建设资金应当按照国家有关规定，列入地方人民政府的财政预算。
　　第十六条 农村公路建设逐步实行政府投资为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多渠道筹资机制。
　　鼓励农村公路沿线受益单位捐助农村公路建设；鼓励利用冠名权、路边资源开发权、绿化权等方式筹集社会资金投资农村公路建设，鼓励企业和个人捐款用于农村公路建设。
　　第十七条 农村公路建设不得增加农民负担，不得损害农民利益，不得采用强制手段向单位和个人集资，不得强行让农民出工、备料。确需农民出资、投入劳动力的，应当由村民委员会征得农民同意。
　　第十八条 中央政府对农村公路建设的补助资金应当全部用于农村公路建设工程项目，并严格执行国家对农村公路补助资金使用的有关规定，不得从中提取咨询、审查、管理、监督等费用。补助资金可以采用以奖代补的办法支付或者先预拨一部分，待工程验收合格后再全部支付。
　　地方政府安排的建设资金应当按时到位，并按照工程进度分期支付。
　　第十九条 农村公路建设不得拖欠工程款和农民工工资，不得拖欠征地拆迁款。
　　第二十条 各级地方人民政府交通主管部门应当依据职责，建立健全农村公路建设资金管理制度，加强对资金使用情况的监管。
　　农村公路建设资金使用应当接受审计、财政和上级财务部门审计检查。
　　任何单位、组织和个人不得截留、挤占和挪用农村公路建设资金。
　　第二十一条 各级人民政府和村民委员会应当将农村公路建设资金使用情况，向公路沿线乡（镇）、村定期进行公示，加强资金使用的社会监督。

第四章　建设组织与管理

　　第二十二条 农村公路建设用地依法应当列入农用地范围的，按照国家有关规定执行。
　　第二十三条 农村公路建设需要拆迁的，应当按照当地政府确定的补偿标准给予补偿，补偿标准应当公开。
　　第二十四条 农村公路建设项目符合法定招标条件的,应当依法进行招标。
　　含群众集资、农民投劳或利用扶贫资金的农村公路建设项目，以及未达到法定招标条件的项目，可以不进行招标。
　　第二十五条 县级以上地方人民政府交通主管部门应当加强对农村公路建设项目招标投标工作的指导和监督。
　　省级人民政府交通主管部门可以编制符合农村公路建设实际的招标文件范本。
　　第二十六条 对于规模较大、技术复杂的农村公路建设项目以及大桥、特大桥和隧道工程应当单独招标，其他农村公路建设项目可以在同一乡（镇）范围内多项目一并招标。
　　第二十七条 县道建设项目的招标由县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织。乡道、村道建设项目的招标，可以由县级人民政府交通主管部门统一组织，也可以在县级人民政府交通主管部门的指导下由乡（镇）人民政府组织。
　　招标结果应当在当地进行公示。
　　第二十八条　沥青（水泥）混凝土路面、桥梁、隧道等工程，应当选择持有国家规定的资质证书的专业队伍施工。路基改建和公路附属工程在保证工程质量的条件下,可以在专业技术人员的指导下组织当地农民参加施工。
　　第二十九条 二级以上公路或中型以上桥梁、隧道工程项目应当依法办理施工许可；其他列入年度建设计划的农村公路建设项目，完成相应准备工作并经县级以上地方人民政府交通主管部门认可的，即视同批准开工建设。
　　第三十条 农村公路路面和桥梁、隧道工程应当主要采用机械化施工。
　　第三十一条 农村公路建设单位对工程质量负管理责任。施工单位对施工质量负责。
　　建设单位和施工单位要依据职责，明确质量责任，落实质量保证措施，加强质量与技术管理。
　　第三十二条 农村公路建设项目应当建立工程质量责任追究制和安全生产责任制。
　　第三十三条 铺筑沥青（水泥）混凝土路面的公路、大桥、特大桥及隧道工程应当设定质量缺陷责任期和质量保证金。质量缺陷责任期一般为1年，质量保证金一般为施工合同额的5%。
　　质量保证金由施工单位交付，由建设单位设立专户保管。质量缺陷责任期满、质量缺陷得到有效处置后，质量保证金应当返还施工单位。
　　第三十四条 农村公路建设过程中,发生工程质量或者安全事故，应当按照有关规定及时上报，不得隐瞒。
　　第三十五条 县级以上人民政府交通主管部门要加强对农村公路建设质量和安全生产的监督管理。
　　第三十六条 省级人民政府交通主管部门所属的质量监督机构应当加强对农村公路建设质量监督工作的指导。
　　设区的市级地方人民政府交通主管部门可以委托所属的质量监督机构负责组织农村公路建设的质量监督工作。未设置质量监督机构的，可以成立专门小组负责组织农村公路建设的质量监督工作。
　　第三十七条 地方人民政府交通主管部门可以聘请技术专家或群众代表参与监督工作。
　　农村公路施工现场应当设立工程质量主要控制措施的告示牌,以便社会监督和质量问题举报。
　　第三十八条 农村公路工程监理可以由县级人民政府交通主管部门以县为单位组建一个或几个监理组进行监理。有条件的，可通过招标方式，委托社会监理机构监理。
　　农村公路工程监理工作应当注重技术服务和指导，配备必要的检测设备和检测人员，加强现场质量抽检，确保质量，避免返工。

第五章　工程验收

　　第三十九条 农村公路建设项目中的县道、大桥、特大桥、隧道工程完工后，由设区的市级人民政府交通主管部门组织验收；其他农村公路建设项目由县级人民政府交通主管部门组织验收。
　　省级人民政府交通主管部门应当对农村公路工程验收工作进行抽查。
　　第四十条 农村公路建设项目的交工、竣工验收可以合并进行。
　　县道一般按项目验收；乡道和村道可以乡（镇）为单位，分批组织验收。
　　第四十一条 农村公路建设项目验收合格后，方可正式开放交通，并按规定要求开通客运班车。
　　第四十二条 农村公路建设项目验收合格后，应当落实养护责任和养护资金，加强养护管理，确保安全畅通。
　　第四十三条 省级人民政府交通主管部门可以根据交通部颁布的《公路工程竣（交）工验收办法》和《公路工程质量检验评定标准》，规定具体的农村公路建设项目验收办法与程序。

第六章 法律责任

　　第四十四条 违反本办法规定，在筹集农村公路建设资金过程中，强制向单位和个人集资，强迫农民出工、备料的，由上一级人民政府交通主管部门或者本级人民政府对责任单位进行通报批评，限期整改；情节严重的，对责任人依法给予行政处分。
　　第四十五条 违反本办法规定，农村公路建设资金不按时到位或者截留、挤占和挪用建设资金的，由上一级人民政府交通主管部门或者本级人民政府对责任单位进行通报批评，限期整改；情节严重的，停止资金拨付，对责任人依法给予行政处分。
　　第四十六条 违反本办法规定，擅自降低征地补偿标准，拖欠工程款、征地拆迁款和农民工工资的，由上一级人民政府交通主管部门或者本级人民政府对责任单位进行通报批评，限期整改；情节严重的，对责任人依法给予行政处分。
　　第四十七条 违反本办法规定，未经验收或者质量鉴定不合格
　　即开放交通的，由上一级人民政府交通主管部门责令停止使用，限期改正。
　　第四十八条 农村公路建设项目发生质量和安全事故隐瞒不报、谎报或拖延报告期限的，由上一级人民政府交通主管部门对责任单位给予警告,对责任人依法给予行政处分。
　　第四十九条 农村公路建设项目未依法招标的，依据《中华人民共和国招标投标法》、《公路工程施工招标投标管理办法》等有关规定，对相关责任单位和责任人给予处罚。
　　第五十条 农村公路建设发生质量违法行为的，依据《建设工程质量管理条例》、《公路建设市场管理办法》、《公路工程质量监督规定》等有关规定对相关责任单位和责任人给予处罚。

第七章 附　则

　　第五十一条 本办法自2006年3月1日起施行。


　　　

小额诉讼审理过程简便、成本低廉；司法鉴定，却费时费钱。当小额诉讼遇上司法鉴定，效率和成本的价值取向可能背道而弛。试看以下案例：


张某装修房屋，水管不慎爆裂致楼下李某房屋被淹。李某向张某索赔2000元，张某只同意赔付1000元。双方协商不成，几乎拳脚相向。李某遂诉至法院，请求判令被告赔偿损失2000元。法院做了大量调解工作，但双方怨气较深，均坚决不同意调解。因房屋漏水损失难以确定，原告申请法院委托鉴定机构进行鉴定，被告也表示同意。后鉴定损失为1200元，鉴定费用为2000元。法院判决被告赔偿损失1200元，承担鉴定费用1200元，原告承担鉴定费用800元。原、被告均不愿承担鉴定费用，四处上访，造成法院工作被动。


本案诉讼标的为2000元，实际损失1200元，鉴定费用高达2000元，显然鉴定成本过高。对于成本过高的鉴定，法院能否行使否决权呢？新民诉法第七十六条规定：“当事人可以就查明事实的专门性问题向人民法院申请鉴定。当事人申请鉴定的，由双方当事人协商确定具备资格的鉴定人；协商不成的，由人民法院指定。当事人未申请鉴定，人民法院对专门性问题认为需要鉴定的，应当委托具备资格的鉴定人进行鉴定。”可以看出，鉴定决定主体是人民法院，法院具有否决权。可法院否决了启动鉴定，专门性问题又如何查清呢？笔者认为，法院可采用替代性解决方法，具体包括：


1.向人民法院司法辅助工作部门咨询。《最高人民法院技术咨询、技术审核工作管理规定》第四条规定：“审判、执行部门在审理案件时，需要通过咨询解决专业性问题的，可以直接向司法辅助工作部门的司法技术人员提出。咨询一般采用首问负责制，接受有关技术咨询的司法技术人员，应当认真、全面地解答问题，不得推诿或者做出不负责任的解答。”笔者认为，承办法官应把司法辅助工作部门咨询意见告知当事人，如双方当事人对咨询结果均无异议，法官可据咨询意见进行调解或作出裁判。可是据不完全统计，司法鉴定至少有28类、1000多个学科，人民法院不可能建设一支种类齐全的技术咨询、技术审核队伍。再者，司法辅助工作部门的司法辅助人员不从事鉴定而专司司法鉴定的咨询及审查，其鉴定能力必受质疑。实践中，许多法院的司法辅助工作部门在萎缩。以笔者所在法院为例，就没有一名具有技术咨询、技术审核能力的司法辅助人员。这一方法理论上可行，实际条件差强人意，其作用有限。


2.选任具有专门知识的法官。如果案件承办法官对鉴定问题具有专门知识的话，将有利于案件的审理甚至省去了鉴定的麻烦。《奥地利民事诉讼法》第364条规定，法院所判断的对象属于需要专门知识的案件或是否存在该交易习惯的案件中，法官自身的专门知识足以认定，认为不需要鉴定人，且双方当事人同意时，法院可不委托鉴定人进行鉴定就作出裁判。此条规定值得我国借鉴。建议法院在招录法官时，应有意识遴选一定比例的既具有专业知识又具有法律知识的人才。


3.遴选具有专业知识的陪审员。《最高人民法院关于人民陪审员管理办法(试行)》第十四条规定：“基层人民法院根据审查结果及本院人民陪审员的名额确定人民陪审员的人选。确定人民陪审员的人选，应当注意吸收社会不同行业、不同性别、不同年龄、不同民族的人员。”《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第五条规定：“特殊案件需要具有特定专业知识的人民陪审员参加审判的，人民法院可以在具有相应专业知识的人民陪审员范围内随机抽取。”在选任人民陪审员时应适当遴选具有专业知识的人才，使其协助承办法官解决司法鉴定中的相关问题。即使在小额诉讼中，人民陪审员不参与审判，也可协助承办法官解决专门性问题。


4.委托司法鉴定人调解。目前，法律并无明文规定法院可以委托司法鉴定人调解。但《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第十六条规定：“对于已经立案的民事案件，人民法院可以按照有关规定邀请符合条件的组织或者人员与审判组织共同进行调解。”法院可以参照此条规定，邀请司法鉴定人共同调解。司法鉴定人凭借自己的技术优势和当事人对专业人员的信任，调解起来往往事半功倍。有这样一个案例：艾某浇水时疏于管理，致使大水漫过田埂，将邻居仇某的两亩玉米淹没，造成部分玉米倒伏。双方协商不成，诉至法院，法院委托鉴定机构进行鉴定。鉴定人前去现场鉴定，发现损失不大，约一百五十元左右，就耐心给双方当事人做工作，告诉他们诉讼成本远远高于损失，不如和解。最后，双方达成和解协议，均比较满意。该案损失仅为一百五十元左右，而鉴定费用为五百元，通过鉴定人的调解，案件圆满解决。当然，在委托司法鉴定人调解时，应兼顾鉴定人的利益，一般应允许鉴定人收取一定的鉴定费用。


5.向专业机构或专业人士进行技术咨询。技术咨询一般采用面谈的方式进行，也可灵活变通，通过电话、计算机网络、信函等方式进行。采用面谈方式进行的技术咨询，咨询法官制作的谈话笔录应由咨询法官和接受咨询的专业人士签名；采用电话、计算机网络及信函方式进行的咨询，电话记录、电子文稿和信函应留存。承办法官应把咨询结果告知当事人，如双方当事人对咨询结果均无异议，法官可据咨询意见进行调解或作出裁判。经双方当事人同意，法院也可对鉴定现场进行勘查、录像，然后将相关材料提交专业人士，由专业人士对损失作出评估，法院计入笔录，以此为依据进行调解或判决。


6.以实际修复费用等灵活多样的方式确定损失。以本文提及的案例为例，法院可以让双方当事人共同选择一家装修公司（如双方协商不成，则由法院指定）对李某的房屋进行修复，恢复原状，实际修复费用即为李某的损失。这样做省去了鉴定过程及费用，不会增加双方当事人的诉讼成本，也有利于问题的解决。


为使小额诉讼发挥其最大的功效，笔者建议在小额诉讼中一般不启动司法鉴定。但鉴定权是当事人不可剥夺的一项权利，当承办法官用尽替代性解决方法，仍不能解决争议，可将鉴定风险及鉴定费用承担方式告知当事人，当事人仍坚持鉴定的，启动司法鉴定。


（作者单位：新疆乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院）