近日，随着《最高人民法院裁判文书上网公布暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的施行以及中国裁判文书网的建立，裁判文书上网作为司法公开的重要抓手，已经日益成为回应社会司法需求，强化司法公信的重要举措。自最高人民法院在《三五改革纲要》中明确提出“研究建立裁判文书网上发布制度”以来，最高人民法院早在2010年就发布过《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（以下简称《文书规定》），加之此次《暂行办法》的实施，裁判文书上网工作逐步纳入制度化、规范化的轨道。未来人民法院的裁判文书上网工作，笔者觉得可从以下四个方面着手予以进一步完善：


一、注重顶层设计

此次施行的《暂行办法》系最高人民法院专门予以规范自身裁判文书上网工作的制度性文件，从裁判文书上网公布的基本原则、裁判文书上网的种类到当事人知情权保障、审批程序等均予以了详细规定，但其效力仅限于最高人民法院本身，不具备普适性。而2010年制定的《文书规定》则又过于简略、概要，将许多规范的制定权限下放至各高级人民法院。这也就导致了各地法院裁判文书上网工作呈现出百花齐放、形式各异的特点。应当说，早期对各地法院裁判文书上网工作予以充分授权，有助于激发各地法院的创造性，扩展裁判文书上网工作的广度和深度。但经过近几年的摸索与实践，各地法院的裁判文书上网工作已经基本成型，而由于各自探索所造成的裁判文书上网工作的差异性反而日益凸显。以当事人个人信息技术处理为例，是否在上网裁判文书中保留当事人姓名，各地法院就存在不同的做法。对于社会公众而言，上网裁判文书被视同于裁判文书本身，各地法院裁判文书上网工作的不统一，既易于引发公众对法院司法公开工作严谨性的质疑，又削弱了裁判文书乃至司法的权威性。因此，裁判文书上网工作应当加强顶层设计，结合新制定的《暂行办法》，在全国法院范围进一步明确裁判文书上网工作的各项具体要求，至少要在上网裁判文书的制作规范上做到统一，从而促进社会公众的认同。


二、注重观念转变

对于法院来说，裁判文书上网工作是一项系统性工程，从裁判文书的制作、修改、审核到发布，均需要耗费一定的司法资源，特别是对司法资源捉襟见肘的基层法院而言，更是面临较大挑战。与此同时，公众获取裁判文书的简易、便利，意味着更多民众能够以裁判文书为途径管窥法院的审判工作，这对法院的审判质量、审判效率、审判效果提出了更高的要求，从某种意义而言增加了法院审判的难度。这就导致了部分同志认为裁判文书上网的作用具有双重性，即对社会而言具有正效应，而对法院而言具有负效应。这种认识应当说有失偏颇。裁判文书上网作为司法公开的关键性举措，虽然耗费了一定的司法资源，提升了工作难度，但它同时也扩大了法院裁判的传播范围，强化了裁判影响力的传导，最终结果是达成法院权威性、公信力的提升。相对于其耗费的成本而言，整个法院系统的收益仍是正向的。因此，应当站在一个宏观的层面去正确看待裁判文书上网，及时转变观念，由“要我上网”转变为“我要上网”，主动去迎合网络时代社会公众对法院工作的期许，并以此作为建构裁判文书上网制度的指导思想，增强裁判文书上网工作的透明性和开放性。


三、注重平台统一

任何信息的网络化都需要借助网络平台方能实现，网络平台既是信息发布主体的信息制作、整合、公开场所，又是信息接受客体获取信息的场所。因此，一个高效、便捷的网络平台对于裁判文书上网而言具有事半功倍的双向价值。在过去的实践中，各地法院对于裁判文书上网平台的选择各不相同，如河南地区法院将河南法院网作为全省各法院裁判文书的统一平台，广东地区法院将各中级人民法院网站作为裁判文书上网平台，北京地区法院则既将北京法院网作为全市法院的裁判文书上网平台，又允许各中级人民法院和基层人民法院在各自网站上发布本院裁判文书。上网裁判文书发布平台的混乱，一方面增加了社会公众亲近司法、获取裁判文书的成本，降低了裁判文书检索的效率，另一方面，也不利于法院对裁判文书上网工作进行管理与考核。因此，应当将中国裁判文书网作为各地法院裁判文书发布的统一平台，不断补充其文书数量，并建立和完善裁判文书检索功能，提升平台的功能性与实用性。


四、注重质量提升

无论在理论界还是在实务界，裁判文书上网应当坚持“以公开为原则，以不公开为例外”的思想已取得一致认可，这也是发挥其司法公开抓手作用的关键所在，与此同时，随之而来的则是当裁判文书进入互联网后，如何保证其质量能够经受得起社会的集中审视。从社会现状而言，当前法院新收案件一直处于稳步增长态势，案多人少矛盾十分突出，部分法院审判压力特别巨大，法官忙于办案，甚至无暇在裁判文书制作上投入更多的精力，这也就导致了部分裁判文书质量差强人意。在实行裁判文书上网后，裁判文书落入了互联网的放大镜下，制作不规范、说理不清晰等缺陷容易为社会所发现，进而为人们所诟病，反而不能实现裁判文书上网的原初用意，甚至陷入事与愿违的困境。因此，面对因裁判文书上网带来的对裁判文书质量的高要求，各地法院一方面要苦练内功，努力提升司法能力；另一方面，要加大对上网裁判文书的审核力度，最好设立专门的审查人员，并严格审查责任，确保上网裁判文书经得起社会的检验。


（作者单位：江苏省无锡市中级人民法院）
四川省达州市人民政府


达州市行政规范性文件备案审查办法


《达州市行政规范性文件备案审查办法》已经2011年4月21日达州市人民政府第158次常务会议修订通过，现将修订后的《达州市行政规范性文件备案审查办法》公布，自2011年5月1日起施行。


市长：


二○一一年四月二十七日


达州市行政规范性文件备案审查办法



第一条 为加强对行政规范性文件的监督管理，保证法律、法规、规章和政策的正确实施，切实维护法制统一和政令畅通，根据《四川省行政执法监督条例》、《四川省行政规范性文件制定和备案规定》等法规、规章规定，结合达州市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内的行政机关制定行政规范性文件的备案审查工作应当遵守本办法。

前款所称的行政机关包括市、县（市、区）人民政府（以下称市县人民政府）、乡（镇）人民政府（含街道办事处）及市县人民政府工作部门（含法律法规授权组织）、派出机构、对外依法行使行政管理权的挂牌机构。

第三条 规范性文件备案审查工作实行分级管理、有件必备、有备必审、有错必纠的原则。上级行政机关应当指导、监督下级行政机关的规范性文件备案审查工作。

第四条 市县人民政府和市人民政府工作部门（含垂直管理部门）为备案审查机关（以下简称备案审查机关）。

市县人民政府法制机构负责下一级人民政府和本级政府工作部门（含垂直管理部门）规范性文件的备案审查工作；市人民政府工作部门的法制机构负责本系统下一级工作部门及其管理的法律法规授权组织规范性文件的备案审查工作；垂直管理部门法制机构负责本系统下一级工作部门及其管理的法律法规授权组织规范性文件的备案审查工作。

第五条 规范性文件备案，应当提交备案报告1份和正式文本、起草说明各一式5份，并附相关法律、法规、规章、政策依据，同时应报送规范性文件的电子文本。

第六条 规范性文件发布后，制定机关应当在文件发布之日起15日内，依照下列规定报送备案：

（一）市人民政府及其办公室制定的规范性文件，由市政府法制办公室以市人民政府名义按规定程序报送省人民政府和市人大常委会备案；

各代拟单位在文件发布之日起5日内，将正式文本、起草说明各一式5份及电子文本报送市政府法制办公室，并附相关法律、法规、规章、政策依据；

（二）县级人民政府及其办公室制定的规范性文件报市人民政府和同级人大常委会备案；

（三）市县人民政府工作部门制定的规范性文件，报本级人民政府和上一级业务主管部门备案；派出机构、挂牌机构制定的规范性文件，报本级人民政府备案；

（四）市县人民政府工作部门管理的二级局（含法律法规授权组织）制定的规范性文件，报该工作部门（机构）备案；

（五）乡（镇）人民政府、街道办事处制定的规范性文件报县级人民政府备案；

（六）垂直管理部门制定的规范性文件报上一级业务主管部门和本级人民政府备案；

（七）两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门按照本条第（三）项的规定报送备案。

第七条 向备案审查机关报送备案的规范性文件，直接报送备案审查机关的法制机构。

第八条 制定机关应当于每年1月15日前将本机关上年度制定的规范性文件目录报送备案审查机关备查。

县级人民政府法制机构应当每半年将规范性文件备案审查情况报市政府法制机构，并将汇总情况向本级人民政府报告。

第九条 备案审查机关的法制机构应当对报送备案的规范性文件的下列内容进行审查：

（一）是否符合法定权限和程序；

（二）是否违反法律、法规、规章和上级规范性文件的规定；

（三）是否与其他部门发布的规范性文件相冲突；

（四）是否执行统一登记、统一编号、统一发布和规范性文件有效期制度；

（五）其他应当审查的内容。

第十条 备案审查机关的法制机构在对规范性文件进行备案审查时，需要制定机关提供相关材料或者说明有关情况的，制定机关应当配合；需要征求相关部门意见的，相关部门应当在规定时间内予以答复。

第十一条 报送市县人民政府备案的规范性文件符合备案要求的，由政府法制机构予以备案登记。

报送市县人民政府工作部门（含垂直管理部门）、派出机构、挂牌机构备案的规范性文件符合备案要求的，由该部门（机构）予以备案登记。

第十二条 对备案审查中发现的问题，按照下列规定处理：

（一）规范性文件超越法定权限或者违反法律、法规、规章和上级规范性文件规定的，由受理备案的法制机构发出《规范性文件备案审查意见书》，通知制定机关停止执行并限期纠正；逾期不纠正的，提请备案审查机关予以撤销或者变更。

（二）规范性文件不按规定程序制定、发布的，应当通知制定机关在15日内自行纠正或报备案审查机关同意后予以撤销并向社会公布。

第十三条 不同制定机关制定的规范性文件之间对同一事项规定不一致的，由受理备案的政府法制机构进行协调；经协调达成一致意见的，由受理备案的政府法制机构出具协调意见书，相关部门应当执行；经协调不能取得一致意见的，由受理备案的政府法制机构提出处理意见报本级人民政府决定。

第十四条 制定机关对规范性文件进行修改、纠正或废止后，应将修改、纠正或废止的情况书面报告备案审查机关备案并向社会公布。

第十五条 规范性文件制定依据相互矛盾，本级人民政府又无权处理的，应当报上一级政府法制机构按程序处理。

第十六条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件有违法内容或者规范性文件之间相互冲突的，可以向制定机关、备案审查机关和政府法制机构反映；有关机关应当及时审查，并告知审查结果。

第十七条 市人民政府法制办公室发现县级人民政府的工作部门或乡（镇）人民政府、街道办事处制定的规范性文件存在第九条所列情形之一的，可以责令负责对其备案审查的法制机构重新审查，必要时可以责令制定机关按照第五条之规定报送有关材料，直接进行审查。

第十八条 市县人民政府和市人民政府工作部门应当加强对规范性文件备案审查情况的监督检查，建立规范性文件备案审查统计报告、备案审查情况检查通报、责任追究等管理和监督工作制度，并将备案工作列入行政执法责任制考核内容。

第十九条 有下列情形之一的，制定机关应当及时清理本机关制定的规范性文件，并视实际情况作出修改、废止的决定：

（一）已被法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件以及本机关制定的规范性文件修改、替代或者撤销了部分或者全部内容的；

（二）已不适应经济和社会发展需要，或者与上级行政机关新的规定不一致的；

（三）已因任务完成等原因而自然失效的。

规范性文件制定机关应当及时按照第五条之规定，将依照前款规定清理规范性文件的情况报告备案审查机关。

第二十条 制定机关违反本规定，拒不执行审查处理意见的，由备案审查机关给予通报批评；造成严重后果的，由有权机关对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

第二十一条 制定机关有下列情形之一的，由备案审查机关的法制机构责令在15日内改正，逾期不改正的，由备案审查机关给予通报批评；造成严重损害国家利益、公共利益或者行政管理相对人合法权益后果的，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）不按规定报送规范性文件备案的；

（二）不按规定报送上年度规范性文件目录的；

（三）不按规定进行规范性文件清理的；

（四）不按规定将规范性文件提供给公众免费查阅的；

（五）收到审查处理意见书后，未在规定期限内自行纠正并书面报告处理结果的。

第二十二条 备案审查机关的法制机构违反本规定，不履行备案审查职责的，由备案审查机关或其上级机关的法制机构责令改正；造成严重后果的，由有权机关对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。

第二十三条 市县人民政府工作部门（含垂直管理部门）、派出机构、挂牌机构制定的规范性文件实行统备结合，进行统一登记、统一编号、统一发布时，应一并向同级人民政府法制机构报送该规范性文件的起草说明、部门法制机构的合法性审查意见、法律、法规及政策依据。

法律、法规、规章对规范性文件的备案审查另有规定的，从其规定。

第二十四条 本办法自2011年5月1日起施行。有效期5年，期满自行废止。