论无权处分/刘武波

作者:法律资料网 时间:2024-05-30 17:03:59   浏览:9656   来源:法律资料网
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论无权处分

刘武波


摘 要:无权处分制度是《合同法》颁布以来倍受争议的一项制度。其之所以倍受争议,原因之一在于我国民事立法体系的不完善,但更多是由于无权处分的内涵界定模糊以及无权处分所引起的法律关系复杂所导致。作者在本文中对无权处分的内涵作了明确的界定,然后从现代民法保护交易安全的基本精神出发,深入阐述了无权处分的效力以及无权处分善意取得制度的竞合及适用。
关键词: 无权处分 债权形式主义 善意取得

我国《合同法》第51条被认为是关于无权处分制度的规定。有学者根据这一规定抽象出无权处分的定义:所谓无权处分行为,是指无权处分人处分他人财产,并与第三人订立转让财产的合同。(1)该定义是否确切,以及极其复杂并被称为“法学上之精灵(2)”的无权处分的真正内涵是什么,是本文首先要解决的问题。
一、无权处分的内涵的界定
“无权处分”一词的中心是“处分”,“无权”只是相对于“有权”而言,作为修饰补充之用。“处分”是民法学上的概念,在现代民法理论中其语义有最广义、广义、狭义之别。最广义的处分,包括事实上之处分和法律上之处分。所谓事实上之处分,是指将某物加以物质上的变形、改造或损毁的行为,如拆除建筑物、将铁矿石炼成铁等。法律上之处分,是指按照人的意愿,通过某种法律行为对财产进行处理。广义上的处分仅指法律上之处分,可分为负担行为和处分行为。负担行为又称债权行为,是指发生债权上给付义务效果的法律行为,一般表现为单独行为或契约。处分行为是指直接使权利发生得失变更的法律行为,含物权行为和准物权行为两种。狭义的无权处分,仅指处分行为。“无权处分”一词中“处分”之含义,不可一概而论,应当依据法律体系的不同加以具体分析。
民法法典化之前的法律以罗马法最为典型,其对后世之立法影响也最大。在罗马法时代,法律还没有抽象出法律行为的概念,更无物权行为与债权行为相分离的理论。虽然有实际意义上的无权处分于民事交往中存在,但是罗马法奉行“任何人不得以大于其所有权的权利转给其它人(3)”的原则,即使有无权处分发生,所有权人可以基于所有权直接要求包括善意第三人在内的第三人返还其财产。所以罗马法中无权处分的内涵和法律关系都非常简单,完全以保护所有权人为中心,并不属于现代的无权处分的范畴。
自从德国学者发明了法律行为概念并创制了物权行为理论之后,无权处分的内涵就变得复杂了。不同的立法及理论模式下无权处分的内涵不尽相同。
(一)物权形式主义的物权变动模式下,无权处分的内涵
物权行为理论由德国学者萨维尼于19世纪创立。他以为:以履行买卖合同或其它所有权转移为目的的合同的支付,并不仅仅是一个纯粹的履行行为,而是一个特别的导致所有权转移的“物的”契约。在这种观点下,法律行为被区分为负担行为和处分行为。负担行为只引起当事人间债权债务法律关系,处分行为得以直接引起物权变动之效果。既然二者法律效果有不同,故其生效要件亦有差异:为负担行为之人不必有处分权,但为处分行为对于处分之标的物,则须有处分权,而处分权原则上属于标的物所有人。
《德国民法典》的起草者吸纳了萨氏的物权行为理论作为民法基本原则,使德国成为以物权形式主义为物权变动模式的代表。处分行为成为被民法典所采用的专门术语。依德国判例学者的一致见解,《德国民法典》第185条之规定:“(1)非权利人对标的物所为的处分,经权利人事先允许者,也为有效。(2)前项处分如经权利人事后追认,或因处分人取得处分标的物时,或权利人成为处分人的继承人而对其遗产负无限制责任时,为有效”中所称的无权利人之处分行为,系指“处分行为”而言,负担行为不包括在内。(4)我国 台湾地区民法典继受了《德国民法典》有产关物权变动模式的规定,经由王泽鉴先生多次“拔乱反正”(5),台湾地区学者对“无权处分”中所称之处分应理解为“处分行为”已无异议。
所以,在物权形式主义物权变动模式下,无权处分的内涵为标的物根据无权处分人与第三人签订的转让合同而发生的物权变动行为。
(二)债权意思主义物权变动模式下,无权处分的内涵
债权意思主义物权变动模式,是指除了当事人的债权意思之外,物权变动无需其它要件的物权变动模式。这种模式下不存在物权行为与债权行为相区别的理论,立法及理论均认为“一个法律行为,除非有特别情形,即可发生债权与物权变动之双重效果。”也就是说,无权处分人的债权行为使其负担了交付标的物和转移标的物所有权的双重义务。转移标的物所有权成了当事人履行合同义务的必然结果,因而物权变动之效力与其债权基础是密不可分的。《法国民法典》是采用债权意思主义物权变动模式的代表,该法典第711条、第938条、第1583第以及第1703第都是债权意思主义的具体体现。《日本民法典》在物权变动模式选择上与《法国民法典》近似,其第176第规定“物权的设定和转移,只因当事人的意思表示而发生效力。”虽然学者对“意思表示”之含义有一定争议,但大都按照法国进行债权意思主义解释。由于物权变动法律效果的发生系于当事人债权意思,因此,就物权变动而言,与“处分行为”意义相当的,就是当事人之间所订立的以物权的设立、变更、终止为目的的债权合同。即当事人之间的合同本身构成无权处分。
(三)我国法律体系中无权处分的内涵
我国《合同法》没有对无权处分的内涵作出规定,同时由于我国民事立法体系的不完整,导致学界和实务界对这一问题激烈讨论却难以达成一致见解。
笔者认为,物权变动模式决定着无权处分的内涵,界定我国法律体系中无权处分的内涵首先应确立我国的物权变动模式。有学者认为我国立法“已经接受了物权变动的原因与结果相区别的原则”,应区分负担行为与处分行为来理解合同法第51条。(6)也有学者认为我国立法不曾区分负担行为与处分行为,在将来物权立法中应采取债权意思主义模式。(7)王轶博士以以往法律的规定和司法审判实践为考察切入点,从可行性和必要性两方面进行论证,证明无论从现实还是从法律传统来讲,我们应当选择债权形式主义的物权变动模式。(8)笔者亦持以债权形式主义为我国物权变动模式的观点。
债权形式主义是一种意思主义与登记或交付相结合的物权变动模式,在原则上要求以登记行为或交付行为作为标的物所有权转移的表征,但并不承认所谓的物权合意的存在,认为债权合同就是所有权转移的内在动力和根本原因。这种物权变动模式以《奥地利民法典》为代表。由于不承认有独立于债权合同的物权行为的存在,因而在解释论上,对“无权处分”的理解应与债权意思主义的物权变动模式相同。即无权处分的内涵是指以物权变动为目的所订立的债权合同。本文开篇所引用的定义,认为无权处分包含两方面因素,“一是行为人处分财产的行为,二是行为人处分财产的行为而使行为人与第三人订立的合同”,(9)因此与本文所界定的无权处分的内涵不完全相符。
既然已经确认我国应当选择债权形式主义为物权变动模式,并对该模式下无权处分的内涵作了明确的界定,本文下面的论述都将在债权形式主义物权变动模式下展开。
二、无权处分的外延——《合同法》第51条的适用范围
什么情况下可适用《合同法》第51条,法律没有明文规定,学界也认识不一。有人认为无权处分至少包括四种情况:“其一,不享有所有权的人处分他人财产;其二,非法占有他人财产并对该财产予以处分;其三,共有人未经其他共有人同意擅自处分共有财产;其四,所有权受到法律限制,所有人仍非法处分该财产。(10)也有学者认为,共有人未经其他共有人同意擅自处分共有财产不属于无权处分。(11)
笔者认为,要对共有人未经其他共有人同意而擅自处分共有财产的行为定性,首先应注意区分无权处分和无权代理。共有人擅自以其他共有人或全体共有人的名义处分共有物的,属无权代理行为,并应根据买受人的状况判断是否成立表见代理,在法律适用上按《合同法》第48条、第49条的规定处理。若共有人擅自以自己的名义处分共有物,则应定性为无权处分。
主张共有人未经其他共有人同意擅自处分共有物不属于无权处分的学者没有对其观点进行具体论证,笔者无法找到依据。但这种观点至少有以下二个方面的不足。
第一、共有是两个或两个以上的人对同一财产享有所有权,有共同共有和按份共有之分。按份共有是共有人按一定份额享有所有权,每个共有人有权处分自己的份额,无权处分他人的份额。共同共有是共有人共同享有财产所有权,包括处分权能。按份共有人处分了他人的份额,共同共有人没有进行共同处分,如果不是无权处分,自然就是有权处分,其处分权从何而来呢?
第二、主张擅自处分共有物不属于无权处分的学者认为:“合同法草案第三稿,曾经将未得其他共有人同意而出卖共有物与无权处分一并规定,而其后的草案将其删去,说明立法者思想有所修正,认为共有人未得其他共有人同意而处分共有物,不属于无权处分。”(12)这一说法极不具说服力。如果说合同法草案第三稿将擅自处分共有物和无权处分一并规定,恰好可说明立法者认为二者性质不同,就像《合同法》第48条规定的无权代理和第49条规定的表见代理一样,分别调整两个相似但不相同的法律关系。颁布实施的《合同法》将草案中有关未经其他共有人同意擅自处分共有物的内容删除,也可认为立法者思想有所修正,承认无权处分中包括擅自处分共有物的情形且不再分别规定,以使《合同法》因不作重复规定而更显简洁。所以,仅以草案的被修改不足以说明擅自以自己名义处分共有物不属于无权处分。
三、我国民法上无权处分的效力
我国《合同法》第51条规定:“无处分权的人处分他人财产,经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的,该合同有效。”学者根据自己对该条之理解,提出各种不同观点。目前流行的有如下几种:无效说、有效说、效力待定说,这些学说都不无道理,但又都存在一定缺陷。下面对这三种观点进行评说:
(一)关于无效说
无效说目前只有少数学者主张,属于少数说。该说认为:“《合同法》第51条并非关于无权处分效力的一般规定,而是无权处分行为为无效行为的例外。(13)主张无权处分行为应为无效行为的理由有三:一是从比较法角度考察,《法国民法典》确认买卖他人之物的合同无效,我国法律就无权处分的效力应作同样解释;二是从历史角度考察,1988年最高人民法院发布的《关于惯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见=中有关于无权处分行为无效的规定,《合同法》第51条的规定只是作为该解释的例外;三是从体系解释来看,《合同法》第132条第1款明文规定,“出卖的标的物,应当属于出卖人所有或出卖人有权处分,”该条属于合同法上的强制性规定,依据《合同法》第52条第5项规定,“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效,因此,出卖他人之物的买卖合同为无效合同。
对于少数说得以论证自身存在的第一个理由,笔者认为有两个方面的不足。其一是《法国民法典》中有关无权处分无效的规定,在民法典颁布后不久就有学者指出其局限性,这一局限性随社会发展日益明显,以至于近年来,法国学者力图将无权处分解释为相对无效。(14)其二是我国民事立法背景和法国有很大程度的差异,特别是选择了不同的物权变动模式,简单地将他国法律移植到我国是不可靠、不负责任的做法。
对于第二个理由,笔者认为最高人民法院于1988年颁布的是司法解释, 而《合同法》是法律,在效力等级上法律高于司法解释,只有司法解释为法律的例外和补充,而不可能法律为司法解释的例外。因此《合同法》第51条的规定是重新对无权处分效力作出规定而不是对原规定的例外。最高人民法院1988年所发布的司法解释有其特定的社会经济背景,对于今天的社会主义市场经济体制下的合同已不再适用。
对于认为《合同法》第132条第1款属于合同法上强制规定的观点,王轶博士曾从实质和形式两方面进行批判。“从实质上看,强制属于私法自治的例外和补充。尽管自由是市场经济的圣经,保持对市场的适度干预也必不可少……’适度干预’在这里就是’最低限度干预’的同义语。因此在市场经济体制下,惟有关涉到国家利益和社会公共利益的情形,才有国家干预的必要。……在买卖合同中,有关出卖人资格的要求,仅直接关涉特定当事人之间的利益,于对社会公共利益、国家利益并无大碍,因而无国家干预的必要。”(15)“从形式上看,强制规范必然是法律上的裁判规范能够成为法官据以对合同纠纷作出裁判的依据,它应对当事人之间的利益关系作出安排。但考量《合同法》第132条第1款,它并未对当事人之间的利益关系作出安排,根本就不是裁判规范。因而《合同法》第132条第1款并非属于合同法上的强制性规范,而是属于合同法中的倡导性规范。”(16)对于“违反法律、行政法规的强制性规范”的合同无效,其中对于这些强制性规范的界定上,应排除“效力评价规则”,否则,将导致重复评价,致整个民法体系于混乱之中,从而否定效力待定行为、可变更可撤销行为的存在。《合同法》第132条第1款是合同法上的效力评价规则,不应包含于《合同法》第52条的“强制性规范”的外延之中。
(二)关于有效说
有效说是建立在物权行为理论基础之上的学说,主张有效说的学者均认为应在立法中引进物权行为与债权行为相分离的理论。这是该学说最大的缺陷。我国应当以债权形式主义而非物权形式主义作为物权变动模式,在前文已述及,在此不再论述。
还应当看到,有效说没有区分第三人是善意还是恶意而一概认为合同有效,这对原权利人的利益保障相当不利。第三人为恶意、特别是与无权处分人有通谋的情况下,第三人有过错。这种情况下认为合同有效,极有可能对原权利人的利益造成损害,妨碍所有权人正常享有和行使所有权。在第三人有过错的情况下仍牺牲原权利人的利益而维护第三人的利益,明显违背了民法的公平公正原则。而且第三人为恶意的情况下不用承担不利益后果,有鼓励第三人与无权处分人为交易行为之嫌疑,更有违民事法律中的帝王条款??诚实信用原则,在一定程度上会妨碍正常交易秩序。
(三)关于效力待定说
持效力待定说的学者认为:依《合同法》第51条规定,无权处分在权利人追认或者处分人事后取得处分权时,合同有效;反之,权利人不追认并且处分人事后也没有取得处分权的,合同无效;在确定合同有效与无效之前,合同效力待定。“这里所说的无效,不是处分行为无效,而是无权处分合同无效。”(17)
首先,效力待定说的解释在某种程度上是违反了体系的解释。《合同法》第132条、第135条以第150条等规定,确定了出卖人对有处分权的担保义务和交付标的物并转移标的物所有权的义务。若将《合同法》第51条理解为自始无效,则权利人不予追认或无权处分人未能取得处分权将导致合同自始无效,该结果势必损及《合同法》上述条款之规范目的,构成体系违反。
其次,效力待定说没有区分善意第三人和恶意第三人,认定在权利人拒绝追认并且无权处分人没有取得处分权的情况下无权处分合同一概无效。导致不能妥善地权衡“静的安全”与“动的安全”两种法律价值,在法律解释原则上有失均衡,也导致对善意第三人利益的保护不足,亦使适用善意取得制度时第三人形式上之权利来源无法解决。
(四)笔者对无权处分效力之见解
1、设例及无权处分法律关系当事人角色法律定位。
在此不妨设定以无权处分中最典型的买卖合同为例。甲因出国旅游而将自己的一台电脑委托乙保管,乙未经甲许可,将该电脑卖给了丙,并实施了交付行为,因此发生无权处分。
在设例中,甲是权利人,乙是无权处分人,丙是第三人,他们之间发生一种三角形的法律关系。在这一法律关系中,无权处分人可谓是“祸首”,整个法律关系的发生完全是由他的擅自处分所导致。无权处分人的擅自处分也许并非出于恶意,如将原权利人之物误当成自己之物出卖,但从法律关系上讲,无权处分人的恶意与否并不影响他在法律上的定位。第三人在这一法律关系中处于交易相对方的地位,根据其是否明知或应知处分人无处分权的事实,分为恶意与善意。第三人明知或应知处分人无处分权依然与其为交易行为的,构成法律上之恶意;不知且不应知处分人无权处分而接受的,为善意。法律对善意第三人与恶意第三人实行区别对待原则。原权利人在无权处分中可以说是受害者,他的受害不仅表现为对自己的物不能通过自己的意思进行控制,还有可能引起所有权的丧失或相应的经济损失。
2、以利益平衡原则为确定无权处分效力的最基本原则。
利益平衡的准则应当依据法律所要求的公正和秩序目标。在民法上,公正是对权利体现的个人意志的尊重,公正是对作为权利核心的私人之特定利益的确认和保护;秩序应当指的是民事生活自身进程的和平、稳定与安全。尤其是安全,它需要正常行为发生预期之正常结果具有确定性。民事生活中,当事人就利益享有的预期包括两种:一为利益享有的稳定之预期,其被称为“静的安全”;一为利益取得确定之预期,其发生于交易之中,称为“动的安全”或“交易安全”。在相互对抗的两种利益中,一种为公正的载体;另一种则是秩序的载体。于是公正与秩序发生冲突。在以权利为基础建立的正义与市民社会整体利益为基础建立的整体秩序发生冲突时,民法所做的,当然舍弃公正而保护秩序。(18)强调对交易安全即动态的权利的保护是现代民法与传统民法的一个重要区别,是利益平衡原则在整个民法体系中的运用。
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常德市城市管理相对集中行政处罚权实施办法

湖南省常德市人民政府


常德市人民政府令






第10号

  《常德市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》已经市人民政府研究同意,现予发布,自2006年8月1日起施行。
                             市 长
                        二OO六年七月三十一日


常德市城市管理相对集中
行政处罚权实施办法

第一章 总 则

  第一条 为推进城市管理相对集中行政处罚权工作,提高城市管理行政执法效能,根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)、《湖南省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》(湘政发〔2003〕8号)精神,制定本办法。

  第二条 本办法适用于本市规划建成区(不含鼎城区武陵镇)内城市管理相对集中行政处罚权实施工作。

  第三条 相对集中后的行政处罚由市城市管理行政执法局组织实施。城市规划、市政建设、城市园林绿化、环境保护、工商和公安交通等有关行政管理部门,应当配合城市管理行政执法局做好城市管理行政处罚工作。

  第二章 职 责

  第四条 城市管理行政执法局集中行使下列城市管理行政处罚权:

  (一)市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物、构筑物或者设施;

  (二)城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

  (三)市政管理方面法律、法规、规章规定的对挖掘、占用、损害城市道路行为的行政处罚权;

  (四)城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得《规划工程许可证》建设项目的行政处罚权;

  (五)环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染的行政处罚权,对在人口集中地区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体物质的行政处罚权,对未采取密闭措施运输、装卸、贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的行政处罚权,对向城区河道、水面倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物的行政处罚权;

  (六)工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;

  (七)公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权;

  (八)城市公共客运管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

  (九)省、市人民政府规定的其他职责。

  第五条 本办法第四条规定的行政处罚权相对集中后,有关部门不得再行使已由城市管理行政执法局行使的行政处罚权;继续行使的,作出的行政处罚决定无效。

  第六条 城市管理行政处罚权相对集中行使后,本办法第四条所列事项的行政许可与管理等仍由法律、法规、规章规定的部门负责。

  第七条 城市管理行政执法局与有关部门履行职责发生分歧时,由市人民政府法制机构协调、处理。

  第八条 城市管理行政执法局执行公务时,可以采取下列措施:

  (一)依照法律、法规、规章的规定进行检查、调查;

  (二)依法查阅、调阅或者复制被检查单位与检查事项有关的资料;

  (三)依法取得有关证据;

  (四)依法对违法行为所涉及的工具、物品实施证据登记保存;

  (五)法律、法规、规章规定的其他措施。

  第三章 工作配合

  第九条 城市管理行政执法局和有关部门应当密切配合,相互监督,建立协调、有序的工作制度。

  第十条 城市管理行政执法局查处的违法案件,对违法行为需要进行技术鉴定的,应当通知有关部门。有关部门自收到通知之后起应在法律规定的时限内进行技术鉴定,并书面告知城市管理行政执法局。

  第十一条 有关部门依法行使城市管理行政审批的事项,应当将行政许可文件在法律规定的时限内抄送城市管理行政执法局。

  第十二条 城市管理行政执法局查处违法案件时,对法律、法规、规章规定行政处罚后可以补办审批手续的,应当及时通知有关部门。

  第十三条 公安部门要积极协助城市管理行政执法局的行政执法工作,及时查处暴力抗法、妨碍执行公务等违法行为。

  第十四条 城市管理行政执法局对违法案件作出重大行政处罚决定前,应当征求有关部门意见。有关部门对城市管理行政执法局作出的不当行政处罚决定,应当及时反馈意见。

  第四章 执法程序

  第十五条 城市管理行政执法人员执行公务时,应当出示有效的行政执法证件。

  第十六条 城市管理行政执法局在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利。

  第十七条 对城市管理行政执法人员不出示执法证件或者不依法说明事实、理由和依据的,当事人有权拒绝处罚。

  第十八条 城市管理行政执法人员应当听取当事人的陈述和申辩。对当事人提出的事实、理由和依据,应当进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的,应当采纳,不得因当事人申辩而加重处罚。

  第十九条 城市管理行政执法人员对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款的,应当当场填写统一制作、加盖城市管理行政执法局公章的处罚决定书,作出行政处罚。

  依法给予20元以下罚款或者不当场收缴罚款事后难以执行的,执法人员可以当场收缴罚款,并按规定出具有效票据,及时上缴国库。

  执法人员作出的行政处罚决定,必须报市城管行政执法局备案。

  第二十条 除本办法第十九条规定可以当场作出的行政处罚外,实施的其他行政处罚,应当全面、客观、公正地调查、取证。调查、取证终结,由城市管理行政执法局法制工作机构对调查结果进行审查,确应给予行政处罚的,经负责人批准后作出行政处罚决定。城市管理行政执法局应建立重大行政处罚案件集体会审制度,对情节复杂或者重大违法行为应当给予较重的行政处罚的,应当集体讨论决定。

  第二十一条 城市管理行政执法局在实施法定听证范围内的行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求听证的权利;当事人要求听证的,应当依法组织听证。

  第二十二条 城市管理行政执法局依法实施强制措施时,必须遵守下列规定:

  (一)依法实施先行证据登记保存时,应当制作清单,写明财物的名称、种类、规格、数量和完好程度等,由承办人和当事人签名或者盖章。清单由执行单位和当事人各执一份。证据登记保存不得超过法定期限;

  (二)违法建筑物、构筑物和设施需要依法强制拆除的,应当向当事人发出限期拆除通知书;逾期不拆除的,依法予以强制拆除。

  第五章 执法监督

  第二十三条 当事人对市城市管理行政执法局作出的行政处罚决定不服,可以依法向市人民政府申请行政复议,也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

  第二十四条 城市管理行政执法局及其执法人员的执法活动,应当自觉接受监察部门、相关行政执法部门和社会的监督。

  任何单位和个人有权对执法活动中的违法行为进行投诉或者检举,有关部门应当依据职责权限及时处理。

  第二十五条 城市管理行政执法局实行行政执法责任制,建立内部监察机制,对执法人员的违法违纪行为进行严肃查处。

  第六章 法律责任

  第二十六条 有下列情况之一的,对城市管理行政执法局直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:

  (一)行政处罚没有法定依据的;

  (二)擅自改变行政处罚种类、幅度的;

  (三)违反规定的行政处罚程序的;

  (四)截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者非法财物的;有前款第(四)项情形的,由财政部门或者有关部门予以追缴,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第二十七条 有下列情形之一的,对城市管理行政执法人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)索取或者收受他人财物的;

  (二)收缴罚款据为己有的;

  (三)玩忽职守,对应当予以制止或处罚的违法行为不制止、不处罚,致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的。

  第七章 附 则

  第二十八条 本办法自2006年8月1日起施行。



长沙市规划管理局关于印发《长沙市规划管理局关于建设工程批后管理的若干规定(试行)》的通知

湖南省长沙市规划管理局


关于印发《长沙市规划管理局关于建设工程批后管理的若干规定(试行)》的通知

长规发〔2008〕98号


直属各单位,各分局,机关各处室:
  为了进一步加强建设工程的批后管理,确保城市规划顺利实施,根据国家及省市有关法律、法规和其他规范性文件的规定,我局制定了《长沙市规划管理局关于建设工程批后管理的若干规定(试行)》,现印发给你们,请认真贯彻执行。



长沙市规划管理局
二〇〇八年十月十六日


长沙市规划管理局
关于建设工程批后管理的若干规定(试行)



  为了进一步加强建设工程的批后管理,确保城市规划顺利实施,根据国家及省市有关法律、法规和其它规范性文件的规定,结合本局实际,制定本规定。




第一章 总 则
  

  第一条 已取得建设工程规划许可证(副本)的建设工程的批后管理,必须遵守本规定。
  第二条 各区设立规划监察执法大队。区规划监察执法大队接受区规划分局和市规划监察执法支队的双重领导,以区为主,业务上由市执法支队统一管理。市规划监察执法支队用业务例会、监督检查、工作考核等制度领导和管理各区规划监察执法大队。
  第三条 建设工程(包括个人住宅建设和临时建设)的批后管理由区规划分局负责,跨区的建设工程的批后管理由市执法支队负责牵头与协调。
  第四条 建设工程实行批后管理责任制和监管责任制。由各批后管理责任单位划定责任区域,将管理责任落实到人。市执法支队负责监管,并划定区域,责任到人。管理责任人和监管责任人对责任区域内的批后管理工作负直接责任,区规划分局(执法大队)、执法支队主管负责人负领导责任。



第二章 批后管理
  

  第五条 批后管理的主要内容
  (一)实行网格化管理。区规划分局(执法大队)在辖区内按地域分片明确管理责任人。市执法支队对区规划分局(执法大队)的批后管理工作实行监督检查,并按地域分片明确监管责任人。
  (二)参与放线定位。建设工程自放线后进入批后管理程序,批后管理责任人应到现场参与放线并在放线结果报告单上签字,发放《建设工程批后管理告知书》和《依法建设保证书》。发现违法建设行为的,责令建设单位或个人停止建设。
  (三)实施建设位置复验。建设工程施工至正负零时,批后管理责任人应到现场复验建设位置,同时检查是否按规定设置了规划许可公告牌,并将《依法建设保证书》存档联收回。复验合格的,批准其继续施工;复验不合格的,责令建设单位或个人停止建设、限期改正。建设单位或个人改正后,方可同意其继续施工。
  (四)建设工程施工至主体封顶时,批后管理责任人应及时进行主体检查。发现建设单位或个人未按建设工程规划许可证的规定进行建设的,责令限期改正或立案查处。
  (五)进行竣工检查。建设工程竣工后,应督促建设单位进行竣工测量,并进行竣工检查。市局核发《建设工程规划许可证》的建设工程项目由批后管理责任单位签署竣工检查意见后报市执法支队审核,涉及重大问题的须报局领导审批;各区分局核发《建设工程规划许可证》的建设工程的竣工检查由分局(执法大队)负责按统一的要求和规范实施。
  第六条 进入批后管理程序的建设工程必须建立批后管理案卷。要求一案一卷、资料齐备、及时归档。
  (一)批后管理案卷的立卷时间自该建设工程进入批后管理程序开始,至该工程竣工检查合格为止。
  (二)批后管理责任人必须按规定填写《建设工程批后管理监督检查表》,批后管理各个环节中的情况必须按时如实记录。
  (三)批后管理案卷的必备资料(原件或复印件)如下:
  1、依法建设保证书;
  2、建设工程批后管理监督检查表;
  3、正负零验收单;
  4、建设工程规划许可证(副本);
  5、建设工程规划审批单;
  6、《竣工测量成果核实意见书》;
  7、《建设工程规划竣工检查内部审核表》;
  8、竣工测量定位比较图;
  9、其他应当存档的重要资料。
  (四)市局将定期组织对批后管理案卷进行检查。



第三章 竣工检查
  

  第七条 规划竣工检查的程序
  建设工程竣工后,经建设单位申请,批后管理责任单位根据批后管理检查情况,认定是否具备竣工测量条件。符合条件的,向市勘测院开出《竣工测量通知书》,建设单位凭《竣工测量通知书》向市勘测院申请竣工测量。市勘测院现场竣工测量后出具竣工测量成果和定位比较图(一式两份),定位比较图分别送批后管理责任单位和综合管理处。市局核发《建设工程规划许可证》的建设项目由批后管理责任单位实施竣工检查,检查合格的应及时填写《竣工测量成果核实意见书》和《建设工程规划竣工检查内部审核表》,并于两个工作日内报市执法支队审核,审核后及时进入市政务中心联合竣工验收程序,涉及重大问题的须报局领导审批。
  第八条 规划竣工检查的标准
  (一)单项建筑工程规划竣工检查合格必须达到下列标准:
  1、建筑单体符合已审定签章的图纸;
  2、公共配套设施、建筑基地环境已按规划审批要求实施;
  3、对规划部门的承诺已履行;
  4、符合其他规划要求。
  成片开发小区的规划检查除必须符合前款规定外,小区内市政基础设施建设还须符合已审定的规划要求。
  (二)建设工程竣工检查,有下列情形的,可以认定规划检查合格:
  1、建筑定位误差在百分之一以内(含百分之一),且符合相关规范要求,不影响规划审批原则的;
  2、建筑高度误差在百分之一以内(含百分之一),且符合相关规范要求,不影响规划审批原则的;
  3、建筑面积误差在百分之一以内(含百分之一),且符合相关规范要求,不影响规划审批原则的;
  4、建筑外墙尺寸未变,建筑内部平面布局调整幅度不大,不影响建筑结构安全的;
  5、门窗开设式样局部有变动,空调机搁放板等附属设施位置增设或改变,对建筑立面及消防安全无影响的;
  6、增设隔热保温构件的。
  适用前款规定,须经审批处室会审,方可换发建设工程规划许可证(正本)。
  (三)建筑工程规划竣工检查有下列情形之一的,批后管理责任单位依据规划审批单及审批图责令建设单位改正,改正后方可办理有关手续:
  1、建筑立面形象、色彩与规划审批要求不一致,影响城市景观的;
  2、建筑屋顶、檐口、围墙等部位处理不符合规划审批要求的;
  3、电梯等内部附属和公共配套设施的安装建设未达到规定要求的;
  4、增设无烟灶台,影响建筑立面形象的;
  5、建筑工程附着未经审批的广告的。
  前款规定的违法建设行为依法应受行政处罚的,须及时转入处罚程序。建设单位或个人履行处罚决定后方可办理有关手续。
  (四)建筑工程规划竣工检查时,批后管理责任单位发现该项目公共配套设施、建筑基地环境、小区内部附属设施及亮化工程未按规划审批要求建设的,应当告知建设单位或个人实施建设,实施建设到位后方可办理有关手续。


第四章 巡查


  第九条 实行巡查责任制,各区规划分局(执法大队)为巡查责任单位。市执法支队负责监督检查巡查制度的落实情况,重点检查违法建设的发现、制止和查处情况。
  第十条 巡查的范围
  (一)对所辖区域进行巡查。各区规划分局(执法大队)应对辖区实行网格化管理并责任到人,巡查的重点是主次干道两侧、广场、风景名胜、文物保护区及其它重要地段。
  (二)各区规划分局(执法大队)对负责批后管理的建设工程进行巡查,巡查次数每10天不得少于一次。对单体建筑面积2万平方米以上的建设工程每周应安排一次巡查。巡查责任单位根据建设工程的进度,在建设工程施工至正负零、裙房完毕、标准层、主体封顶前、外墙装饰以及平面布置可能出现变化的楼层时,要适时进行查验,及时掌握动态情况。
  每次巡查应作好巡查记录,并有建设单位签字,每月月底将巡查结果报市执法支队。
  第十一条 一经发现未按《建设工程规划许可证》的规定进行建设的行为必须采取以下措施:
  (一)立即下达《责令停止建设通知书》。巡查责任人、主管负责人应及时逐级上报,并视情况通知相关执法部门协助查处。
  (二)及时调查取证,在5日内立案报市执法支队,并按办理规划行政处罚案件的有关规定征求相关处室的技术鉴定意见。
  (三)对重大的违法建设工程,各区规划分局(执法大队)应及时报告市执法支队并同时上报区政府,市执法支队应及时报告局领导并上报市政府。各区规划分局(执法大队)在作出责令停止建设或者市执法支队在作出限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,各区规划分局(执法大队)应提请区政府,市执法支队应报市规划局并提请市政府,由政府责成相关部门协同查处,必要时采取查封施工现场、强制拆除等措施。
  (四)发现未按《建设工程规划许可证》的规定进行建设,严重影响城市规划,有下列情形之一的,责令建设单位或者个人停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其它设施:
  1、擅自改变城市规划确定的土地使用性质,危害公共安全或者损害公共利益的;
  2、侵占城市水源地或者对城市水源构成污染威胁的;
  3、侵占现有的或者城市规划确定保留的城市公共绿地、文物保护范围和其他公共活动场地的;
  4、影响城市风景旅游区环境以及严重污染城市环境的;
  5、侵占城市道路控制红线,影响近期规划实施或者影响城市道路交通的;
  6、妨碍机场、铁路正常运行的;
  7、影响城市电讯广播电视通道的;
  8、影响城市消防安全、防洪、排水、国防设施的;
  9、侵占城市高压供电走廊或者压占城市地下管线的;
  10、法律、法规规定的其他严重影响城市规划的。
  (五)巡查责任单位发现属于城管综合执法机关查处的违法建设行为,应及时书面通知城管综合执法机关查处。
  第十二条 建立举报奖励制度。对进入批后管理程序的新建、在建违法建设首次举报经查证属实的,酌情予以奖励。



第五章 相关部门(单位)职责


  第十三条 市政务中心组织的联合竣工验收,由局长代表室牵头,市执法支队派人参加。联合验收完毕应出具书面审查意见(一式两份),一份送市政务中心联合验收窗口,一份送综合管理处。综合管理处凭《建设工程规划竣工检查内部审核表》及联合验收书面审查意见核发《建设工程规划许可证》(正本)。
  第十四条 市勘测院在建设工程放线时,必须通知批后管理责任单位派人参加,并同时报市执法支队备案。批后管理责任人应认真做好登记。放线完毕,《建设工程放线结果报告单》经批后管理责任人签字后,审批处室方可进行下阶段审查工作。
  建设工程规划许可公告牌由市规划信息服务中心监制。批后管理责任单位对建设工程规划许可公告牌是否按时、按规定设置进行检查。
  第十五条 综合处核发工作联系单后应将审批资料及重要附件转送各批后管理责任单位。审批资料转送、分发工作应当在五个工作日内完成。审批资料及重要附件应包括单体建筑审批图纸、总平面图、建设单位承诺等。



第六章 责任追究


  第十六条 有以下情况之一,造成不良后果,情节严重的,应当追究批后管理责任人和主管负责人的过错责任:
  (一)接到放线通知后,无正当理由未及时到现场参与放线,放线结果报告单存在补签、漏签经查证属实的;
  (二)未按规定进行适时查验、跟踪检查或发现违法建设行为不及时报告和制止,有案不立、瞒案不报、查处不力的;
  (三)敷衍及不按规定组织竣工检查的。
  (四)违法建设行为未及时发现和制止,造成恶劣影响的。
  (五)超越、滥用职权或其它严重违反规定的行为。
  监管责任人如果未按规定履行职责或有上述相关过错的,同时追究监管责任人的责任。
  第十七条 过错责任追究的种类
  (一)责令作出书面检查。
  (二)通报批评。
  (三)离岗培训。
  (四)给予党纪或行政处分。
  依照本办法承担过错责任的,过错责任人在当年绩效考核中不得确定为优秀等次。
  第十八条 本规定自发布之日起施行。本规定发布前我局有关建设工程规划监察及批后管理的规定同时废止。本规定由市规划管理局负责解释。